International Higher Education誌に近日掲載予定の論文を、許可を得て転載します。留学生の国際移動は長い間、国境を越える移動の中で最も人気のある形態の一つでしたが、一部の国ではこれを急速に制限する方向に動いています。本稿では、In Our Interestで論じた「より良い政策設計による説得」の教訓を応用し、留学生の移動がなぜ通常は政治的にうまく機能するのか、そして悪い政策がいかにしてそのコンセンサスを破壊しうるかを説明します。
移民に対する反動と逆反動のサイクルが世界の政治を一変させつつあります。しかし、驚くほど幅広い支持を長く享受してきた移民の一形態があります。それが留学生の国際移動です。学生は授業料を支払い、教室を埋め、地域経済を活性化し、多くはそのまま滞在して高度人材となります。ほとんどの民主主義国家において、一般的な移民への態度が悪化している時期でさえ、国民は留学生を好意的に見てきました。
しかし、そのコンセンサスは今、ほころびつつあります。留学生の受け入れ先として世界のトップに位置するカナダ、イギリス、オーストラリアの3カ国すべてが、ここ数年で留学生移民を制限する方向に動きました。何が起きたのでしょうか？ そして、それは民主主義国家がどうすれば移民をより効果的に管理できるかについて、何を教えてくれるのでしょうか？
民主主義国家を対象とした研究によれば、有権者は基本的に自国民のことを気にかけており、自国に利益をもたらす移民政策を好みます。移民への世論の支持は、政策が「明確に有益」であるとき——つまり、一般市民が移民がいかに国益に資するかを実際の観点から理解できるとき——に高まります。
ほとんどの有権者は、移民に対して無条件に敵対的でも無条件に歓迎的でもありません。大多数は条件付きの選好を持ち、システムがうまく機能していると信じれば支持し、そうでなければ反対します。しかし、より良いメッセージングによる説得だけでは不十分であり、有権者の信頼を勝ち取るのはより良い政策なのです。
なぜ留学生の移動は（おおむね）うまくいくのか
留学生の国際移動は、この枠組みの強力な実例です。留学生の移動は圧倒的に人気があります。その人気の源泉は、学生が公的資金で運営される大学に資金をもたらし、学ぶ地域社会を活性化させ、卒業後には高度人材となることが期待されているという事実にあります。興味深いことに、留学生について人々が最も懸念するのは受入国への影響ではなく、学生が貢献するために残るのではなく母国に帰ってしまう可能性についてです。
アメリカでは、留学生は年間400億ドル以上を経済に貢献しています。イギリス、カナダ、オーストラリアでは、留学生の授業料が事実上、国内学生の教育費を補助しています。収入面だけでなく、卒業後に残る学生はイノベーションに貢献し、労働力不足を補います。母国に帰る学生は永続的なネットワークを構築し、受入国の文化を広めます。経済的貢献と制度的秩序の組み合わせ——学生は大学による明確な審査を経た合法的な経路を通じてやってくる——が、留学生の移動を政治的スペクトラム全体にわたって直感的に魅力的なものにしており、これはより広範な高度人材移民と同様です。
コンセンサスが崩壊するとき
カナダは最も劇的な警告の事例を提供しています。カナダの留学生数は10年間でおよそ3倍に増加し、2023年までに100万人を超えました。この成長の多くは、選抜制の大学ではなくカレッジ——カナダの移民大臣自身が「ディプロマ・ミル（学位工場）」と呼んだ機関を含む——が主導したもので、そこでは教育そのものではなく卒業後の就労許可証と永住権への道が主な価値となる低品質なプログラムに学生を入学させていました。
販売される商品が教育ではなく在留資格になると、留学生移動の明確な恩恵は消滅します。学生たちは最低限の授業しかないプログラムに高額な学費を支払い、ブランプトンやサレーといった郊外で過密な住居に暮らし、就職の見通しが乏しいまま複数のパートタイムの仕事を掛け持ちしていました。地域社会は目に見えるコスト——住宅への圧力、インフラへの負担——を負いながら、それに見合う恩恵を得られませんでした。
かつてカナダの誇りであった移民への世論の支持は、観察者たちが述べたようにカナダの世論調査史上最も急激な移民に対する意識の変化の中で急落しました。その結果、カナダ政府は2024年に新規就学許可証に上限を設けることを決定し、これは一定の効果をもたらしましたが、状況を完全に解決することも、国民の信頼を完全に回復することもできませんでした。
同様の動きはイギリスとオーストラリアでも展開しました。イギリスでは扶養家族ビザの急増、オーストラリアでは規制の緩い職業教育セクターによって留学生数が急速に増加し、留学生移動制度への国民の信頼が損なわれました。両国では政府が規制強化に動き、政治的議論は留学生を歓迎するかどうかから、制度が制御不能になっていないかどうかへと移行しました。
3カ国すべてにおいて、反発は「明確な恩恵」の枠組みと一致するパターンをたどっています。留学生の移動が政治的に有害になったのは、有権者が突然教育や外国人学生に反対するようになったからではなく、政策設計の失敗——カナダのディプロマ・ミル、イギリスの扶養家族の抜け穴、オーストラリアの規制されていない職業教育セクター——が留学生移動と目に見える公共の利益との結びつきを断ち切ったからです。学生が教育のために来て技能のために残る場合は機能します。教育制度が裏口の移民チャネルになると、信頼は崩壊します。
ドイツの興味深い事例
ドイツは際立った対照を示しています——ただし、おそらく脆弱なものです。ドイツの公立大学は、EU域外からの学生を含むすべての学生に事実上無償の高等教育を提供しています。これは政治的な火種になりかねない納税者負担による補助金ですが、ドイツの留学生はこれまで比較的論争をほとんど生んでいません。
ドイツの大学は依然として厳格な学術水準を維持しており、制度を悪用するような大規模で規制の緩い私立カレッジのセクターは存在しません——ただし、留学生を主な対象とする私立セクターが拡大しつつあり、注視が必要です。卒業後の在留経路は、資格に見合った雇用の確保と結びつけられています。2023年の技能移民法は外国人卒業生の就労機会をさらに拡大しましたが、これは移民への譲歩としてではなく、ドイツの十分に文書化された高度人材不足に対処するための経済競争力戦略として位置づけられました。そして、国内学生も授業料を支払わないため、留学生が特別扱いを受けているとは認識されていません。
しかし、ドイツの安定性を必然と混同すべきではありません。もしドイツの大学——あるいは並行する私立セクター——が、民主的監視と労働市場との連携の外で、主に外国人の移民経路として学位プログラムを利用し始めたら、同じ信頼の侵食が起こりうるでしょう。AfD（ドイツのための選択肢）の反移民プラットフォームの台頭は、まだ留学生への無償授業料のコンセンサスを標的にしていませんが、標的にしないとは限りません——特に、政策の失敗がその足がかりを与えた場合には。ここでの教訓は、ドイツが恒久的な解決策を見出したということではなく、そのシステムが現在、留学生の移動が明確に有益であり続ける条件を維持しているということです。すなわち、真の教育の質、労働市場との連携、段階的な成長、そして相互利益を強調する枠組みです。
高等教育にとっての意味
高等教育の専門家にとっての中心的な教訓は、留学生の人気を当然視してはならないということです。留学生の移動が伝統的に享受してきた世論の支持は条件付きであり、それは宣伝されている通りに、学生とともに市民にも利益をもたらすシステムが機能しているかどうかにかかっています。大学や政府が教育の質と労働市場との連携よりも入学者数や収入を優先したり、移民審査の役割を担ったりすると、その支持の基盤そのものを掘り崩すことになります。
カナダ、イギリス、オーストラリアでの反発は、留学生の移動が本質的に不人気であるとか、排外主義がどこにでも蔓延しているという証拠ではありません。それは、設計の悪い留学生移動政策が不人気になるという証拠であり——この区別には極めて大きな実践的意味があります。
明らかに、ドイツの授業料モデルをほとんどの国で再現することは現実的ではなく、そうした国々では留学生の学費が事実上、国内の教育を補助しています。しかし、政府には活用できる設計上のレバーがあります。主に移民経路として機能するプログラムを閉鎖する厳格な認証制度、自動的に付与されるのではなく資格に見合った雇用に結びつけた卒業後の就労権、住宅と労働市場の受容力に合わせた入学者数の調整です。これらのいずれも、留学生からの収入上の恩恵をなくすことを求めるものではありません。求められているのは、収入モデルが教育モデルを飲み込まないようにすることです。
留学生の国際移動は設計段階から人気を保つことができます——ただし、高等教育システムと政府が質、透明性、そして目に見える恩恵を維持する努力を続ける場合に限ります。これを正しく行う国は、世界の人材を惹きつけ、大学を強化し、持続的な世論の支持を築くことができるでしょう。そうしない国は——カナダ、イギリス、オーストラリアがすでに経験したように——最も人気のある移民形態でさえ、有権者がシステムがもはや自分たちの利益のために機能していないと結論づけたとき、有害なものになりうることを知ることになるでしょう。