Рад поделиться своей готовящейся к публикации статьёй в журнале International Higher Education, перепечатанной с разрешения. Международная студенческая миграция издавна была одной из самых популярных форм трансграничной мобильности — и тем не менее некоторые страны резко двинулись в сторону её ограничения. В этой статье применяются уроки «убеждения через лучший дизайн политики» из книги В наших интересах, чтобы объяснить, почему студенческая миграция обычно работает в политическом плане и как плохая политика может разрушить этот консенсус.
Цикл ответной реакции и контрреакции на иммиграцию трансформирует мировую политику. Однако одна форма иммиграции долгое время пользовалась поразительно широкой поддержкой: международная студенческая миграция. Студенты платят за обучение, заполняют аудитории, стимулируют местную экономику, и многие из них остаются, становясь квалифицированными работниками. В большинстве демократий общественность относилась к иностранным студентам благосклонно — даже когда отношение к иммиграции в целом ухудшалось.
Этот консенсус, однако, сейчас расшатывается. Канада, Великобритания и Австралия — три крупнейших мировых направления для иностранных студентов — в последние несколько лет начали ограничивать студенческую иммиграцию. Что произошло? И что это говорит нам о том, как демократии могут более эффективно управлять иммиграцией?
Исследования в различных демократиях показывают, что избиратели в основном заботятся о своих согражданах и предпочитают иммиграционную политику, которая приносит пользу их странам. Общественная поддержка иммиграции растёт, когда политика «наглядно полезна» — когда обычные граждане могут увидеть на практике, как иммиграция служит национальным интересам.
Большинство избирателей не являются ни безусловно враждебными, ни безусловно приветствующими по отношению к иммиграции. Подавляющее большинство придерживается условных предпочтений: поддерживают иммиграцию, когда верят, что система работает, и выступают против, когда так не считают. Но убеждение через более удачный месседж само по себе не помогает — доверие избирателей завоёвывают лучшие политические решения.
Почему студенческая миграция (в основном) работает
Международная студенческая миграция — яркая иллюстрация этого подхода. Студенческая миграция пользуется подавляющей популярностью. Её популярность обусловлена тем, что студенты приносят деньги в государственные университеты, оживляют сообщества, в которых учатся, и, как ожидается, станут квалифицированными специалистами после окончания учёбы. Интересно, что главная обеспокоенность людей по поводу иностранных студентов связана не с их влиянием на принимающую страну, а с возможностью того, что студенты могут вернуться на родину, а не остаться и вносить свой вклад.
В Соединённых Штатах иностранные студенты вносят более $40 миллиардов в экономику ежегодно. В Великобритании, Канаде и Австралии плата за обучение иностранных студентов фактически субсидирует стоимость образования для местных студентов. Помимо доходов, те, кто остаётся после выпуска, вносят вклад в инновации и заполняют дефицит рабочей силы. Те, кто возвращается домой, создают долгосрочные связи и распространяют культуру принимающей страны. Это сочетание экономического вклада и институциональной упорядоченности — студенты приезжают по легальному каналу с чётким отбором со стороны университетов — делает студенческую миграцию интуитивно привлекательной для всего политического спектра, как и квалифицированная трудовая миграция в целом.
Когда консенсус разрушается
Канада представляет собой наиболее впечатляющий поучительный пример. Число иностранных студентов в стране утроилось примерно за десятилетие, превысив миллион к 2023 году. Значительная часть этого роста была обусловлена не избирательными университетами, а колледжами — включая многие, которые собственный министр иммиграции Канады назвал «фабриками дипломов» — зачислявшими студентов на низкокачественные программы, где главной ценностью были разрешение на работу после выпуска и путь к постоянному проживанию, а не само образование.
Когда продаваемым продуктом становится иммиграционный статус, а не образование, наглядные преимущества студенческой миграции исчезают. Студенты платили высокие взносы за программы с минимальным обучением, жили в переполненных жилищах в пригородах вроде Брэмптона и Суррея и работали на нескольких подработках с плохими перспективами трудоустройства. Местные сообщества несли видимые издержки — давление на жилищный рынок, перегруженную инфраструктуру — не видя при этом соответствующих преимуществ.
Общественная поддержка иммиграции — прежде бывшая предметом гордости Канады — резко упала, что наблюдатели описали как самый резкий сдвиг в отношении канадцев к иммиграции за всю историю социологических опросов в стране. В результате канадское правительство решило установить потолок на число новых учебных разрешений в 2024 году, что помогло, но не разрешило ситуацию полностью и не вернуло доверие людей в полной мере.
Аналогичная динамика развернулась в Великобритании и Австралии, где стремительный рост числа студентов — усиленный всплеском виз для иждивенцев в Великобритании и слабо регулируемым сектором профессионального образования в Австралии — подорвал общественное доверие к системе студенческой миграции. В обеих странах правительства начали ужесточать ограничения, и политическая дискуссия сместилась от вопроса о том, рады ли иностранным студентам, к вопросу о том, вышла ли система из-под контроля.
Во всех трёх странах ответная реакция следует модели, согласующейся с принципом наглядной выгоды. Студенческая миграция стала политически токсичной не потому, что избиратели внезапно ополчились против образования или иностранных студентов, а потому, что провалы в дизайне политики — фабрики дипломов в Канаде, лазейка для иждивенцев в Великобритании, нерегулируемый профессиональный сектор в Австралии — разорвали связь между студенческой миграцией и видимой общественной пользой. Когда студенты приезжают ради образования и остаются ради профессиональной карьеры, система работает. Когда система образования становится обходным иммиграционным каналом, доверие рушится.
Любопытный случай Германии
Германия представляет собой разительный контраст — но, возможно, хрупкий. Её государственные университеты обеспечивают фактически бесплатное высшее образование для всех студентов, включая тех, кто приехал из-за пределов ЕС — субсидия налогоплательщиков, которая могла бы показаться политически взрывоопасной. Тем не менее иностранные студенты в Германии до сих пор вызывают сравнительно мало споров.
Немецкие университеты по-прежнему поддерживают строгие академические стандарты при отсутствии крупного, слабо регулируемого частного колледжного сектора, эксплуатирующего систему — хотя растущий частный сектор, всё больше обслуживающий иностранных студентов, требует мониторинга. Возможность остаться после учёбы привязана к получению квалифицированной работы. Закон о квалифицированной иммиграции 2023 года даже расширил возможности трудоустройства для иностранных выпускников — преподнося это не как иммиграционную уступку, а как стратегию экономической конкурентоспособности для решения хорошо задокументированного дефицита квалифицированных кадров в Германии. А поскольку местные студенты тоже не платят за обучение, иностранные студенты не воспринимаются как получающие особые привилегии.
Стабильность Германии, однако, не следует принимать за неизбежность. Если немецкие университеты — или параллельный частный сектор — начнут использовать программы получения степеней преимущественно как иммиграционные каналы для иностранцев, вне демократического контроля и привязки к рынку труда, может последовать такое же размывание доверия. Антииммиграционная платформа AfD пока не нацелилась на консенсус вокруг бесплатного обучения для иностранных студентов, но это не значит, что этого не произойдёт — особенно если провалы политики дадут для этого повод. Урок не в том, что Германия нашла постоянное решение, а в том, что её система в настоящее время поддерживает условия, при которых студенческая миграция остаётся наглядно полезной: подлинное качество образования, связь с рынком труда, постепенный рост и обрамление, подчёркивающее взаимную выгоду.
Что это означает для высшего образования
Для работников сферы высшего образования главный урок состоит в том, чтобы не принимать популярность иностранных студентов как данность. Общественная поддержка, которой студенческая миграция традиционно пользовалась, условна — она зависит от того, работает ли система на благо граждан, наряду со студентами, как заявлено. Когда университеты или правительства ставят числа зачисленных и доходы выше качества образования и соответствия рынку труда или берут на себя роль иммиграционного контроля, они подрывают саму основу этой поддержки.
Ответная реакция в Канаде, Великобритании и Австралии — это не свидетельство того, что студенческая миграция по своей природе непопулярна или что ксенофобия пронизывает всё и вся. Это свидетельство того, что плохо спроектированная политика студенческой миграции становится непопулярной — различие с огромными практическими последствиями.
Очевидно, что воспроизвести немецкую модель бесплатного обучения невозможно в большинстве стран, где плата иностранных студентов фактически субсидирует отечественное образование. Но у правительств есть доступные рычаги: надёжная аккредитация, закрывающая программы, функционирующие преимущественно как иммиграционные каналы; право на работу после учёбы, привязанное к квалифицированному трудоустройству, а не предоставляемое автоматически; и рост числа зачислений, соразмерный с жилищными и трудовыми возможностями. Ничто из этого не требует ликвидации доходных преимуществ иностранных студентов. Требуется лишь обеспечить, чтобы модель дохода не поглотила образовательную модель.
Международная студенческая миграция может оставаться популярной по замыслу, но только если системы высшего образования и правительства будут работать над поддержанием качества, прозрачности и видимой пользы. Страны, которые справятся с этой задачей, будут привлекать мировые таланты, укреплять свои университеты и выстраивать устойчивую общественную поддержку. Страны, которые не справятся, обнаружат — как уже обнаружили Канада, Великобритания и Австралия — что даже самая популярная форма иммиграции может стать токсичной, когда избиратели приходят к выводу, что система больше не работает в их интересах.