Le nationalisme honnête est plus rare qu’on ne le pense

Il y a cinq ans, j’ai déménagé à Charlotte, en Caroline du Nord, pour mon premier poste d’enseignant-chercheur. C’est l’une des villes américaines qui grandissent le plus vite. Ce qui m’a frappé d’emblée, c’est l’hostilité envers une catégorie précise de nouveaux venus chez des gens par ailleurs très sympathiques. De simples habitants de Charlotte, dont beaucoup étaient eux-mêmes arrivés depuis quelques années à peine, se plaignaient de leurs compatriotes new-yorkais, censés arriver en masse et faire monter le prix des logements. Les étrangers venus du Mexique n’étaient pas en cause. Charlotte n’a rien de particulier à cet égard. À en croire mes collègues d’Austin et d’autres villes de la Sun Belt, le ressentiment y est peut-être encore plus fort. Seulement, il n’existe absolument aucun moyen politique d’interdire à ses compatriotes de venir s’installer chez soi. Sauf à compter les moyens indirects, comme les restrictions d’urbanisme. Comment expliquer cette situation ?

Strangers and Settlers: Migration Politics in a Local’s World, de Bethany Lacina (Oxford University Press), explique très bien cette dynamique et va plus loin. C’est sans doute le livre le plus éclairant que j’aie lu depuis un bon moment. Il répond notamment, de manière définitive et sobre, à une vieille question. Pourquoi avons-nous des frontières et pourquoi sont-elles plus présentes entre pays qu’à l’intérieur de ceux-ci, du moins dans la plupart des pays développés ?

La thèse centrale du livre, que l’enquête de Lacina permet d’établir, est qu’une norme sociale très répandue veut que les habitants d’un lieu aient des droits particuliers dont les nouveaux venus ne jouissent pas. Cette conviction est si répandue que les habitants comme les nouveaux venus la partagent. La plupart des travaux sur les migrations et la politique locale y prêtent à peine attention. Le débat porte généralement sur les privilèges que les citoyens ont ou devraient avoir et sur le rôle qu’y jouent l’intérêt personnel ou le racisme. Lacina contourne le débat en étudiant côte à côte les migrations internes et internationales, à partir de quatre décennies d’enquêtes et de données de recensement dans plus de cent pays. Le livre se présente comme une étude comparative de la politique de l’immigration. Je pense qu’il peut aussi intéresser les spécialistes des politiques du logement et les militants YIMBY, favorables à la construction, aux États-Unis et au Royaume-Uni.

Ce qui m’est surtout resté, c’est la difficulté de trouver des nationalistes honnêtes quand on en a besoin, et la raison pour laquelle cette rareté pourrait être regrettable. Ce sont les nationalistes classiques, selon Lacina. Ils donnent la priorité à leurs compatriotes sur les étrangers et traitent tous leurs compatriotes sur un pied d’égalité. La plupart des gens veulent simplement que les habitants déjà sur place passent en premier à chaque échelle, du quartier au pays. Une grande partie des débats sur l’immigration et le logement tourne donc autour d’une question. Qui est reconnu comme étant du lieu, et quels droits cela lui donne-t-il ? Dans ce texte, qui tient à la fois du compte rendu et de la réflexion, je pars des frontières et de la citoyenneté pour expliquer pourquoi les préjugés raciaux comptent moins que ne le supposent beaucoup de chercheurs et pourquoi les habitants se tournent vers les règles d’urbanisme quand ils ne peuvent interdire à leurs compatriotes de s’installer chez eux. Je termine par mon principal désaccord avec Lacina. Les gens tiennent-ils davantage à leur pays ou au lieu où ils vivent ?

Bethany Lacina, politiste à l’université de Rochester, a entrepris ce livre après des années de recherche sur le nativisme et les conflits ethniques dans les pays en développement. Comme elle l’a expliqué récemment, elle trouvait certains aspects du débat américain sur l’immigration trop étroits. Elle voulait savoir si les régularités qu’elle avait observées hors des États-Unis et de l’Europe éclairaient aussi la situation des pays industrialisés. À lire la plupart des commentaires, remarque-t-elle, on croirait que la politique migratoire se résume à la frontière américano-mexicaine et à la Méditerranée. Ses études de cas vont de l’Inde et de l’Afrique subsaharienne à la Chine et à l’Irlande du Nord, et font aussi une large place à la politique des États américains.

Peu de gens pensent que leurs compatriotes ont les mêmes droits partout

Lacina s’agace notamment de voir des commentateurs américains s’étonner que des descendants d’immigrés s’opposent à l’immigration, comme si cette forme d’hypocrisie était propre aux États-Unis. Partout dans le monde, des gens revendiquent des droits particuliers sur des lieux où leurs ancêtres se sont installés ou qu’ils ont conquis. C’est le cas des Beti et des Bulu dans le sud du Cameroun comme des familles néerlandaises fières de compter un réfugié huguenot dans leur arbre généalogique.

Une grande partie des écrits sur l’immigration avance aussi que, sans identités nationales et ethniques ni préjugés associés à l’appartenance à ces groupes, tout le monde finirait par rejeter les mesures publiques qui privilégient les habitants déjà installés. Pour preuve, dans les démocraties, peu de gens pensent que l’État devrait contrôler les migrations à l’intérieur du pays ou traiter différemment ses citoyens selon leur provenance. Or les données de Lacina indiquent qu’aux États-Unis, lorsqu’il s’agit d’embaucher, donner la préférence aux habitants sur les personnes venues d’autres régions du pays est, du moins dans l’abstrait, un peu plus populaire que de privilégier les Américains par rapport aux immigrés venus de l’étranger.

Lacina trouve des opinions semblables en Inde. Dans chaque groupe linguistique, une majorité est favorable à une discrimination à l’embauche contre les migrants internes, aussi bien dans les États où sa langue est la plus parlée que dans ceux où la langue du groupe est minoritaire. Elle en conclut que les droits particuliers des habitants d’un lieu sont la norme à l’intérieur d’un pays et qu’ils suscitent peut-être même moins de controverses que les droits particuliers des ressortissants. Selon elle, la norme des droits des habitants est antérieure au nationalisme et rend celui-ci plus plausible. Les gens l’appliquent même aux lieux où ils ne sont pas eux-mêmes considérés comme étant du lieu.

Dans les enquêtes de Lacina, les Américains invités à examiner les critères d’attribution de bourses d’études par les États recommandaient généralement de donner la préférence aux résidents de l’État, y compris lorsqu’ils n’y vivaient pas eux-mêmes. Lacina voit dans ce statut une forme d’obligation réciproque. Je passe en premier chez moi et j’accepte que vous passiez en premier chez vous. Les universités publiques qui facturent des frais de scolarité plus élevés aux étudiants venus d’un autre État en donnent un exemple courant.

L’argument général de Lacina rejoint mes recherches antérieures sur l’opposition à l’émigration, qui est étonnamment forte. Elles suggéraient que beaucoup de gens éprouvent peut-être une aversion pour la mobilité géographique en général. Lacina pousse l’idée bien plus loin. Vers la fin du livre, elle se demande si les objections aux migrations comptent moins que l’importance que les gens accordent au fait de rester là où ils sont.

Alors, pourquoi les frontières existent-elles ?

Les économistes libertariens et les philosophes cosmopolites se demandent souvent pourquoi il existe des frontières, vu les gains importants qu’apportent les migrations et le coût humain des restrictions. En 2015, par exemple, l’économiste Alex Tabarrok a plaidé dans The Atlantic pour leur suppression pure et simple, en rappelant que, d’après les estimations des économistes, l’ouverture des frontières doublerait le PIB mondial. À gauche, des militants comme Harsha Walia, qui réclame « l’abolition des frontières », ajoutent généralement que les frontières trouvent leur origine dans le racisme. Pourtant, leur existence n’a rien de mystérieux dès qu’on dépasse la seule protection du marché du travail et les préjugés envers d’autres groupes. Lacina part des fonctions historiques des frontières. Elles servaient à maîtriser la violence politique et à protéger l’accès privilégié des habitants à des avantages liés au lieu, comme l’espace disponible et les services publics.¹

Selon Lacina, les régimes ont depuis longtemps des raisons matérielles de contrôler les déplacements. Certains se déplacent pour s’organiser contre le régime ou échapper à l’impôt. La mobilité peut aussi menacer le travail forcé, et l’État a intérêt à ce que les privilèges des habitants dépendent de lui. En Chine, à mesure que les techniques de surveillance se sont perfectionnées, le gouvernement a transformé le système d’enregistrement des ménages, le hukou. Il s’en servait pour interdire les déménagements de façon générale et en a fait un outil de suivi plus ciblé.²

Reste une question connexe. Pourquoi, du moins dans les pays développés, est-il tellement plus difficile de franchir une frontière internationale qu’une frontière intérieure, et pourquoi la plupart des gens estiment-ils qu’il doit en être ainsi ? Lacina cite le théoricien politique Joseph Carens. Dans son plaidoyer pour l’ouverture des frontières de 1987, devenu un classique, il rappelait que les Californiens avaient voulu empêcher les habitants pauvres de l’Oklahoma de venir s’installer chez eux pendant la Grande Dépression, et que les habitants de l’Oregon souhaitaient à son époque en faire autant avec les Californiens. Pourtant, peu de gens estiment que ces États devraient pouvoir contrôler leurs frontières. Là encore, cela s’explique par l’organisation nationale de l’État-providence. Un citoyen qui déménage à l’autre bout du pays a déjà droit à ses prestations. Une personne qui arrive de l’étranger ferait valoir une nouvelle demande.

Les frontières intérieures fonctionnaient autrefois de la même façon. En Europe, jusqu’à la Première Guerre mondiale au moins, l’appartenance à une collectivité locale était celle qui avait le plus de conséquences matérielles. Elle déterminait l’accès aux services publics et le risque d’être soumis à la conscription. Les obstacles aux déménagements à l’intérieur des pays sont tombés à mesure que les États prenaient en charge, à l’échelle nationale, l’assistance aux pauvres et d’autres services publics. L’obligation faite aux collectivités locales de venir en aide aux pauvres avait été l’un des principaux motifs de contrôle des arrivées. Lacina recense quatre conditions qui ont mis fin aux controverses politiques sur les migrations internes dans de nombreux pays riches. Peu de gens souhaitaient déménager, la surveillance intérieure était étendue, les modes de prélèvement des recettes publiques ont changé et les biens publics étaient financés par l’État central. Rien de comparable ne s’est produit pour les migrations internationales. Depuis les années 1960, leur volume reste inférieur d’environ 90 à 95 % à celui des migrations internes, malgré des décennies de baisse du coût des voyages.

À la recherche des nationalistes classiques

Les libertariens débattent souvent de la question de savoir qui mérite le nom de libéral classique, une étiquette que les partisans du libre marché ont adoptée lorsque le mot « libéral » a commencé à désigner aux États-Unis les partisans d’un État interventionniste. Lacina parle, elle, de nationalistes classiques. Ils estiment que les ressortissants du pays doivent jouir de privilèges par rapport aux étrangers, donnent systématiquement la priorité à leurs compatriotes et ne font aucune distinction entre eux.

Une grande partie des travaux sur l’immigration part du principe que la plupart des gens sont des nationalistes classiques. J’ai récemment dit publiquement que j’en étais un, et c’est aussi ce que je suppose à propos de beaucoup de gens dans ma théorie du nationalisme altruiste, que j’ai exposée dans mon premier livre. Beaucoup de partis semblent aussi partir à la recherche de cet électorat, par exemple en alliant conservatisme sur les questions de société et opposition à l’immigration à un État-providence généreux envers les compatriotes. Mais ces électeurs sont-ils au rendez-vous ?

Lacina a trouvé une façon assez ingénieuse de repérer les nationalistes classiques. En fait, il y en a très peu, ce qui m’a surpris. L’un des indicateurs les plus courants de l’opposition à l’immigration est l’accord avec l’affirmation selon laquelle, « quand les emplois sont rares, les employeurs devraient donner la priorité » à leurs compatriotes sur les immigrés. L’Enquête mondiale sur les valeurs et l’Étude européenne sur les valeurs posent cette question depuis des décennies dans des dizaines de pays. Lacina la rapproche d’une question identique, qui oppose cette fois les habitants d’un lieu aux personnes venues d’autres régions du pays. Elle s’appuie sur sa propre enquête américaine et sur une vague spéciale de l’Étude européenne sur les valeurs, qui a posé les deux versions de la question dans plusieurs pays d’Europe de l’Est et du Sud.

Dans son enquête américaine, les nationalistes classiques formaient une petite minorité, encore plus rare que les cosmopolites qui rejetaient les deux formes de préférence. Ils étaient aussi très minoritaires dans chaque pays européen étudié. Je soupçonne que cette rareté tient en partie à la formulation des questions. Il est peut-être plus facile d’approuver deux affirmations parallèles qui commencent toutes les deux par « quand les emplois sont rares ». Dans un article plus récent qui s’appuie sur la même enquête, Lacina pose plutôt des questions sur les bourses universitaires accordées par les États aux ressortissants du pays (citoyens américains et résidents permanents) et aux habitants de l’État (diplômés d’un lycée de l’État). Les nationalistes classiques sont alors nettement plus nombreux que les cosmopolites, mais restent minoritaires. Quelle que soit la question posée, une nette majorité des personnes interrogées privilégie à la fois les habitants du lieu et les ressortissants du pays. C’est le point essentiel pour Lacina.

Pourquoi les électeurs peuvent défendre leur statut sans avoir de préjugés envers les nouveaux venus

La nationalité est donc autant un statut qu’une identité, puisque la citoyenneté est l’équivalent, à l’échelle nationale, de l’appartenance locale. Parmi celles et ceux qui étudient les attitudes envers l’immigration, beaucoup d’entre nous voient surtout dans la nationalité une identité. Mais si la citoyenneté est un statut associé à une forte norme de priorité aux habitants, les électeurs peuvent vouloir la protéger sans éprouver d’animosité envers les nouveaux venus. Lacina raisonne de même pour l’appartenance locale en général, qui tient en partie de l’identité et correspond aussi à une revendication de droits. Elle donne une définition aussi minimale que possible des habitants reconnus comme tels. Ce sont ceux qui réussissent à faire valoir des droits particuliers dans un lieu, de même qu’un souverain est celui que les autres souverains reconnaissent comme tel.

Les habitants estiment avoir davantage droit à certains avantages liés au lieu que les personnes venues de l’extérieur. Ils considèrent que c’est à eux de décider qui peut être reconnu comme étant du lieu, et comment les nouveaux venus peuvent, le cas échéant, acquérir ce statut. Parce qu’il s’agit d’un statut, l’appartenance locale vaut à toutes les échelles, du quartier à la nation. Elle peut aller de pair avec l’hostilité envers autrui, mais n’en dépend pas. Dans les termes qui donnent son titre au livre, les colons cherchent à établir de nouvelles règles pour déterminer qui est reconnu comme étant du lieu, souvent par la force. Les étrangers, eux, acceptent l’ordre établi et ne peuvent acquérir ce statut qu’aux conditions fixées par les habitants.

L’immense majorité des migrants sont des étrangers au sens de Lacina. En temps normal, la politique migratoire consiste surtout pour les habitants à débattre entre eux de qui accueillir et à quelles conditions. Le scénario cauchemar du discours hostile à l’immigration est celui où les nouveaux venus se comportent en colons et font des habitants des étrangers sur leur propre terre. Je pense que la notion de statut explique aussi pourquoi les migrations non autorisées suscitent tellement plus de colère dans l’opinion publique. Elles privent les habitants de leur mot à dire sur les personnes qui les rejoignent et à quelles conditions. Cette colère est difficile à comprendre si l’on suppose que les attitudes envers l’immigration tiennent surtout à l’identité de groupe.

Les immigrés et leurs descendants ont tendance à être plus ouverts à l’immigration que le reste de la population. Mais, note Lacina, les militants et responsables politiques favorables aux migrations surestiment souvent cet écart, parce qu’ils supposent que les opinions des immigrés et des minorités découlent de leur identité de groupe. Dans son enquête américaine, les immigrés et les Américains d’origine latino-américaine ou asiatique nés aux États-Unis privilégiaient les habitants à l’intérieur du pays dans des proportions comparables à celles du reste de la population. Au sein de ces groupes, les personnes progressistes sur les questions raciales, au sens où elles soutenaient la discrimination positive, étaient même un peu plus susceptibles de favoriser les Américains par rapport aux immigrés que les personnes conservatrices sur ces questions. Lacina y voit un signe que le soutien des immigrés et des minorités aux restrictions ne traduit pas forcément un « racisme intériorisé ». Les démocrates souscrivent rarement, eux non plus, à un cosmopolitisme élitiste qui rejette toute priorité aux habitants et aux ressortissants. Environ trois sur quatre estimaient que les employeurs devraient donner la priorité aux habitants du lieu.

Lacina précise soigneusement qu’à ses yeux, les droits des habitants ne valent pas mieux que le nationalisme ou le racisme et n’ont rien de plus inoffensif. Ses données suggèrent toutefois qu’une grande partie des écrits sur l’immigration exagère le rôle des préjugés de groupe dans l’opposition aux migrations, qu’ils portent sur la race ou sur la nationalité. D’une certaine façon, avance-t-elle, si les nativistes les plus virulents n’inquiétaient pas les minorités et les progressistes sur les questions raciales, la norme qui donne la priorité aux habitants pourrait l’emporter.

Quand on ne peut empêcher ses compatriotes de s’installer, on se tourne vers le NIMBY

Dans un pays riche, écrit Lacina, le ressentiment face aux migrations internes prend des formes différentes selon les groupes concernés. Le NIMBY, l’opposition à ce qui se construit près de chez soi, en est une. Selon elle, la politique des migrations internes en est déjà au stade où la politique de l’immigration est censée se retrouver un jour, quand les pouvoirs publics ne pourront plus contrôler qui déménage. Aux États-Unis, par exemple, les habitants qui voient d’un mauvais œil l’arrivée de compatriotes d’autres régions ne peuvent demander à personne de fermer les frontières de leur État. Pour empêcher leurs concurrents de s’installer, il leur reste les règles d’urbanisme et les autres restrictions à la construction de logements.

On explique généralement l’opposition aux nouveaux logements par le souci des propriétaires de préserver la valeur de leur bien et par l’hostilité des voisins à l’égard d’un chantier à côté de chez eux. Mais des recherches récentes montrent que propriétaires et locataires ont souvent des avis assez proches sur la construction de logements. L’opposition dépend plutôt de ce qu’inspirent aux gens les promoteurs et les nouveaux habitants auxquels les politiques du logement leur font penser. Comme pour l’immigration, la situation économique des gens explique étonnamment peu de choses. Le livre de Lacina ajoute un élément à cette explication. Les personnes déjà installées dans un lieu estiment avoir le droit de décider qui les rejoint.

Cette conviction répandue explique aussi pourquoi il est si difficile de répondre une à une aux objections des opposants à la construction. Pour Lacina, les habitants partagent la conviction qu’ils méritent de passer avant les nouveaux venus. Dès lors, « tout grief qu’on peut raisonnablement associer à la migration suffit pour s’y opposer ». Dans un conflit au sujet d’un nouvel immeuble, la circulation ou le caractère du quartier peuvent jouer ce rôle. D’après Lacina, les habitants s’accordent généralement à penser que les pouvoirs publics devraient adopter des politiques migratoires qui leur soient favorables.

Questions ouvertes sur la préférence locale et le pouvoir de décision

Si les électeurs veulent des politiques qui privilégient les habitants, lesquelles désamorcent le mieux l’opposition politique à l’immigration tout en nuisant le moins possible aux migrants et à l’économie ? Lacina en décrit tout un éventail, des critères de rattachement local pour accéder au logement social en Grande-Bretagne à la préférence accordée aux étudiants de l’État dans l’attribution des bourses universitaires américaines. Elle rappelle que, historiquement, les pouvoirs publics ont commencé à rationner les services au profit des habitants à l’intérieur des pays pour permettre la mobilité du travail sans fragiliser les services publics. Les défenseurs de l’immigration voient souvent ces mesures d’un mauvais œil. Certaines sont peut-être le prix à payer pour plus d’ouverture, et j’aimerais beaucoup savoir lesquelles fonctionnent le mieux.

Une deuxième question est de savoir si la priorité aux habitants peut jouer en faveur de l’immigration. S’ils estiment que c’est à eux de décider qui les rejoint, les dispositifs qui leur permettent de décider directement pourraient avoir plus de légitimité que des décisions prises dans une capitale lointaine. Cela va du parrainage communautaire des personnes réfugiées à la possibilité pour des provinces et des villes canadiennes de choisir elles-mêmes leurs immigrés. Mais Lacina remarque aussi que la décentralisation politique tend à décourager les migrations et que les militants des deux camps cherchent à porter les conflits sur l’appartenance locale à l’échelon de gouvernement qui leur est le plus favorable. Je ne sais pas lequel de ces effets l’emporterait.

Les partisans d’une réforme du logement ne sont pas non plus d’accord sur le pouvoir de décision local. Laura Foote et Jeff Fong plaident pour des lois à l’échelle des États qui priment sur les règles d’urbanisme locales, puisque les coûts du NIMBY retombent surtout sur des gens qui votent ailleurs. Andrew Burleson se montre plus prudent. Comme il est plus difficile de modifier les lois des États que les règles locales, prévient-il, les victoires d’aujourd’hui pourraient compliquer les réformes de demain. Les politistes David Foster et Joseph Warren émettent eux aussi des réserves. Selon eux, la primauté donnée aux lois des États provoque souvent un contrecoup. Permettre aux habitants de voter sur les nouveaux logements et de bénéficier d’une partie des gains peut mieux fonctionner. On trouve des équivalents à ces deux approches dans les politiques migratoires. Les règles nationales empêchent les collectivités de fermer la porte aux nouveaux venus, tandis que d’autres dispositifs laissent les collectivités qui le souhaitent se porter volontaires. J’espère que davantage de gens vont se pencher sur la question.

***

Pour être tout à fait honnête, je peine vraiment à trouver un reproche plus sérieux à faire à ce livre. C’est dire à quel point il est bon ! Je suis désormais tout à fait convaincu que l’idée selon laquelle les habitants méritent certains privilèges du fait de leur statut est présente à peu près partout dans le monde, qu’elle n’est pas près de disparaître et qu’elle mérite davantage l’attention des chercheurs comme des militants. Ma seule réserve concerne la thèse plus controversée du livre sur le poids de cette conviction par rapport au nationalisme. Les données de Lacina suggèrent que, dans l’abstrait, les gens trouvent au moins aussi acceptable de privilégier les habitants que les ressortissants. Reste à savoir à quelle appartenance ils tiennent le plus quand les deux entrent en concurrence.³

Les nationalistes classiques au sens strict semblent en effet aussi rares que les libéraux classiques au sens strict. Mais à lire les données, il me semble que les gens sont bien plus susceptibles de mourir et de tuer pour leur nation que pour leur identité locale. L’appareil de conscription des États-nations n’explique pas tout. Les gens sont aussi bien plus disposés à coopérer et à accepter de payer des impôts pour financer un État à l’échelle nationale qu’à l’échelle locale. Je pense que cela compte aussi.

La plupart des données de Lacina sur les droits des habitants portent par ailleurs sur la façon de répartir les emplois et les prestations publiques au sein d’un pays. La politique migratoire, elle, se décide presque toujours à l’échelle nationale. Dans une expérience que j’ai menée, les participants au Royaume-Uni se souciaient davantage des effets des politiques migratoires pour la Grande-Bretagne que de leurs effets pour leur ville. Mais, comme je le disais plus haut, je crois qu’on peut concilier la position de Lacina avec la mienne si l’on voit dans la citoyenneté une forme distincte d’appartenance locale à l’échelle nationale.

Je recommanderais tout de même Strangers and Settlers à quiconque étudie l’immigration et le logement ou prend part à ces débats, et tout particulièrement à celles et ceux qui, comme moi, voudraient plus de l’une et de l’autre. Si Lacina a raison de dire que les habitants s’attendent à passer en premier presque partout, alors, pour rendre populaires l’immigration et la construction de logements en grand nombre, il faut concevoir les politiques de sorte qu’ils continuent à passer en premier.

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