O nacionalismo honesto é mais raro do que parece

Há cinco anos, me mudei para Charlotte, na Carolina do Norte, uma das cidades que mais crescem nos Estados Unidos, para assumir meu primeiro cargo de professor universitário. O que me chamou a atenção logo de cara foi a hostilidade com que pessoas em geral muito simpáticas recebiam um tipo bem específico de recém-chegado. Moradores comuns de Charlotte, muitos dos quais também estavam na cidade havia poucos anos, reclamavam dos próprios compatriotas vindos de Nova York, que supostamente chegavam em massa e encareciam a moradia. A reclamação nem era sobre estrangeiros vindos do México. Charlotte não é um caso especial. Pelo que ouço de colegas em Austin e em outras cidades do Cinturão do Sol, o ressentimento pode ser ainda maior. Mas, pela via política, não há absolutamente nada que se possa fazer para impedir que seus compatriotas se mudem para lá. A menos que se contem meios indiretos, como as restrições de zoneamento. Então, o que está acontecendo?

Em Strangers and Settlers: Migration Politics in a Local’s World (Oxford University Press), Bethany Lacina explica muito bem essa dinâmica e muito mais. É provavelmente o livro mais esclarecedor que li em um bom tempo, em parte porque responde de forma definitiva e sóbria a uma velha pergunta. Por que temos fronteiras, afinal, e por que há mais delas entre países do que dentro de cada país, pelo menos na maioria dos países desenvolvidos?

O argumento central do livro, que Lacina comprova com dados, é que existe uma norma social amplamente difundida segundo a qual quem é do lugar tem direitos especiais que quem acaba de chegar não tem. Essa convicção é tão comum que tanto quem é do lugar quanto quem chega de fora acredita nela, e a maioria das análises sobre migração e política local mal se dá conta disso. O debate costuma girar em torno de se os cidadãos têm ou deveriam ter privilégios especiais e de até que ponto isso decorre de interesse próprio ou racismo. Lacina contorna essa discussão estudando a migração interna e a internacional lado a lado, com quatro décadas de pesquisas de opinião e dados censitários de mais de cem países. Embora o livro se apresente como um estudo comparativo da política da imigração, acho que também pode ser útil a quem analisa políticas habitacionais e aos ativistas do movimento YIMBY, que defendem a construção de mais moradias nos Estados Unidos e no Reino Unido.

O que mais ficou comigo foi a dificuldade de encontrar nacionalistas honestos quando se precisa deles e por que isso pode ser um problema. São os nacionalistas clássicos, nos termos de Lacina, que favorecem seus compatriotas em relação aos estrangeiros e tratam todos os compatriotas da mesma maneira. A maioria das pessoas quer simplesmente que os do lugar tenham prioridade em todos os níveis, do bairro ao país. Assim, boa parte da política de imigração e da política habitacional gira em torno de quem pode ser considerado do lugar e a que essa condição dá direito. No que segue, em parte resenha e em parte reflexão, acompanho essa ideia das fronteiras e da cidadania até duas outras questões. Por que o preconceito racial explica menos do que muitos pesquisadores supõem? E por que quem não pode proibir a chegada de compatriotas recorre ao zoneamento? Termino com minha principal divergência com Lacina, sobre se as pessoas se importam mais com seu país ou com seu entorno mais imediato.

Bethany Lacina, cientista política da Universidade de Rochester, chegou a esse livro depois de anos estudando o nativismo e os conflitos étnicos no mundo em desenvolvimento. Como explicou recentemente, ela se incomodava com a estreiteza de certos aspectos do debate americano sobre imigração e queria saber se os padrões que havia encontrado fora dos Estados Unidos e da Europa também ajudavam a explicar o que acontecia nos países industrializados. Pela maioria dos comentários, observa, dá para pensar que a política migratória nunca sai da fronteira entre Estados Unidos e México e do Mediterrâneo. Seus casos vão da Índia e da África Subsaariana à China e à Irlanda do Norte, com bastante espaço para a política dos estados americanos.

Pouca gente acha que seus compatriotas têm os mesmos direitos em todo lugar

Uma das coisas que mais irritam Lacina é ver comentaristas americanos se espantarem com descendentes de imigrantes que se opõem à imigração, como se esse tipo de hipocrisia fosse exclusivamente americano. Na prática, em todo o mundo há quem reivindique direitos especiais sobre lugares para onde seus antepassados migraram ou que eles conquistaram, dos betis e bulus no sul de Camarões às famílias neerlandesas orgulhosas de ter um refugiado huguenote na árvore genealógica.

Mas boa parte do que se escreve sobre imigração também sustenta que, sem identidades nacionais e étnicas e os diversos vieses de grupo associados a elas, todo mundo acabaria simplesmente rejeitando a discriminação do governo em favor de quem chegou antes. A suposta prova é que pouca gente nas democracias acha que os governos deveriam controlar a migração dentro do país ou tratar seus compatriotas de forma diferente conforme sua origem. Os dados de Lacina sugerem, porém, que nos Estados Unidos dar preferência na contratação a quem é do lugar em relação a quem vem de outras partes do país é, pelo menos em abstrato, um pouco mais popular do que dar preferência aos americanos em relação aos imigrantes vindos de outros países.

Fora dos Estados Unidos, Lacina encontra opiniões parecidas na Índia. Em todos os grupos linguísticos, a maioria apoiava a discriminação contra migrantes internos na contratação, tanto nos estados em que a língua do grupo era a mais falada quanto naqueles em que era minoritária. Ela conclui que direitos especiais para quem é do lugar dentro de um país são algo normal, possivelmente até menos controverso do que direitos especiais para os nacionais. Na sua interpretação, a norma que reconhece direitos a quem é do lugar é mais antiga que o nacionalismo e até o torna mais plausível. As pessoas também aplicam essa norma a lugares dos quais elas mesmas não fazem parte.

Nas pesquisas de Lacina, quando americanos eram convidados a avaliar os critérios para bolsas de estudo concedidas pelos estados, em geral recomendavam que até os estados onde não moravam dessem preferência a seus próprios residentes. Ela entende que a condição de ser do lugar funciona como uma obrigação recíproca. Eu tenho prioridade na minha casa e aceito que você tenha prioridade na sua. Um exemplo corriqueiro da mesma ideia é o das universidades públicas que cobram mais de estudantes vindos de outros estados.

O argumento mais amplo de Lacina vai ao encontro das minhas pesquisas anteriores sobre o nível surpreendentemente alto de oposição à emigração, que sugeriam que muita gente talvez tenha aversão à mobilidade humana em geral. Lacina leva a ideia bem mais longe. Perto do fim do livro, pergunta se as objeções à migração talvez pesem menos que o valor que as pessoas dão a ficar onde estão.

Afinal, por que existem fronteiras?

Economistas libertários e filósofos cosmopolitas costumam se perguntar por que existem fronteiras, diante dos grandes ganhos da migração e dos custos humanos das restrições. Em 2015, por exemplo, o economista Alex Tabarrok defendeu na revista The Atlantic a eliminação completa das fronteiras. Ele observou que, segundo estimativas dos economistas, abrir as fronteiras dobraria o PIB mundial. Defensores da causa à esquerda, como a ativista Harsha Walia, que pede um mundo “sem fronteiras”, costumam acrescentar que elas têm raízes no racismo. Mas as fronteiras existentes deixam de ser um mistério quando se olha além do protecionismo no mercado de trabalho e dos vieses de grupo. Lacina parte da função histórica das fronteiras. Elas serviam para conter a violência política e resguardar o acesso privilegiado de quem era do lugar a recursos como o espaço físico e os serviços públicos.¹

Segundo Lacina, há muito tempo os regimes têm motivos concretos para controlar os deslocamentos. As pessoas podem se mudar para se organizar contra o regime ou fugir de impostos. A mobilidade pode ameaçar o trabalho forçado, e interessa ao Estado ser a fonte dos privilégios de quem é do lugar. Na China, à medida que a tecnologia de vigilância avançou, o governo redirecionou seu sistema de registro domiciliar, o hukou. Antes usado para proibir mudanças de residência de forma geral, passou a servir como um meio mais direcionado de acompanhar as pessoas.²

Outra pergunta relacionada é por que, pelo menos nos países desenvolvidos, atravessar uma fronteira internacional é tão mais difícil do que cruzar uma fronteira interna e por que a maioria acha que deve ser assim. Lacina cita o teórico político Joseph Carens, que em sua clássica defesa das fronteiras abertas, de 1987, observou que, durante a Grande Depressão, os californianos queriam barrar a chegada de pessoas pobres de Oklahoma e que, na época em que escrevia, os moradores do Oregon gostariam de barrar os californianos. Ainda assim, pouca gente acha que esses estados deveriam poder controlar suas fronteiras. Isso também deixa de ser um mistério quando se leva em conta que o Estado de bem-estar social funciona em escala nacional. Um cidadão que se muda para outra região do país já pode reivindicar seus benefícios. Quem vem de fora do país seria mais uma pessoa a reivindicá-las.

As fronteiras internas funcionavam da mesma forma. Na Europa, pelo menos até a Primeira Guerra Mundial, pertencer a uma localidade era o vínculo político com maiores consequências materiais. Era o que determinava o acesso a serviços públicos e a possibilidade de ser convocado para o serviço militar. As barreiras a mudanças dentro do país caíram à medida que os Estados assumiram, no plano nacional, a assistência aos pobres e outros serviços públicos. A obrigação local de amparar os pobres havia sido um motivo importante para controlar quem podia se instalar. Lacina aponta quatro condições que fizeram a migração interna deixar de ser politicamente controversa em muitos países ricos. Pouca gente queria se mudar, havia ampla vigilância interna, mudaram as formas de arrecadação do Estado e os bens públicos passaram a ser financiados pelo governo central. Nada semelhante ocorreu com a migração internacional, que desde os anos 1960 se mantém cerca de 90% a 95% abaixo da migração interna, apesar de décadas de viagens mais baratas.

Em busca dos nacionalistas clássicos

Os libertários costumam discutir quem pode ser considerado um liberal clássico, rótulo que os liberais defensores do livre mercado passaram a usar quando, nos Estados Unidos, “liberal” passou a designar quem defende um Estado maior. Na versão de Lacina, são os nacionalistas clássicos. Eles acreditam que os nacionais devem ter privilégios em relação aos estrangeiros, mas não admitem distinções entre os próprios nacionais. Dão prioridade a seus compatriotas de forma consistente e tratam todos da mesma maneira.

Boa parte do que se escreve sobre imigração parte do pressuposto de que a maioria das pessoas é nacionalista clássica. Eu mesmo me declarei um deles há pouco tempo e é também o que suponho sobre muita gente na minha teoria do nacionalismo altruísta, que apresentei no meu primeiro livro. Muitos partidos também parecem estar em busca desses eleitores, por exemplo, ao combinar conservadorismo nos costumes e oposição à imigração com um Estado de bem-estar social generoso para os compatriotas. Mas será que esses eleitores estão por aí?

Lacina tem uma maneira bastante engenhosa de procurar os nacionalistas clássicos. Na prática, são bem poucos, o que me surpreendeu bastante. Um dos indicadores indiretos mais comuns de oposição à imigração é perguntar se as pessoas concordam que “quando há poucos empregos, os empregadores devem dar prioridade” aos nacionais em relação aos imigrantes. A Pesquisa Mundial de Valores e o Estudo Europeu de Valores fazem essa pergunta há décadas em dezenas de países. Lacina combina essa pergunta com outra idêntica, mas sobre quem é do lugar em relação a quem vem de outras partes do país. Ela usa sua própria pesquisa nos Estados Unidos e uma rodada especial do Estudo Europeu de Valores, que aplicou as duas versões em vários países do leste e do sul da Europa.

Na pesquisa americana de Lacina, os nacionalistas clássicos eram uma pequena minoria, ainda mais rara que os cosmopolitas que rejeitavam as duas formas de favorecimento. Eles também eram uma pequena minoria em todos os países europeus pesquisados. Suspeito que essa raridade se deva, ao menos em parte, à formulação das perguntas. Talvez seja mais fácil concordar com duas afirmações paralelas que começam com a mesma expressão, “quando há poucos empregos”. Em um artigo mais recente, baseado na mesma pesquisa, Lacina perguntou sobre bolsas universitárias concedidas pelos estados, comparando os nacionais (cidadãos americanos e residentes permanentes) com quem é do lugar (quem concluiu o ensino médio no estado). Nesse caso, havia claramente mais nacionalistas clássicos que cosmopolitas, embora continuassem sendo minoria. Em ambas as perguntas, uma maioria clara favorecia tanto quem era do lugar quanto os nacionais. Esse é o ponto mais importante para Lacina.

Por que os eleitores podem defender sua condição sem preconceito contra quem chega

A nacionalidade, portanto, é tanto uma condição quanto uma identidade, porque a cidadania é a versão nacional de ser do lugar. Muitos de nós que estudamos as atitudes em relação à imigração tratamos a nacionalidade sobretudo como identidade. Mas se a cidadania é uma condição combinada com uma forte norma de preferência por quem é do lugar, os eleitores podem querer protegê-la sem nenhuma animosidade contra os recém-chegados. Lacina vê a condição de ser do lugar, de modo geral, da mesma forma. É, em parte, uma identidade e também uma reivindicação de direitos. Sua definição é a mais enxuta possível. É do lugar quem consegue reivindicar com sucesso benefícios especiais ali, assim como é soberano quem é reconhecido como tal pelos demais soberanos.

Os do lugar acreditam ter mais direito que os de fora a determinados benefícios e que cabe a eles decidir quem conta como sendo do lugar e de que maneira, se é que isso é possível, quem chega pode passar a fazer parte da comunidade. Como se trata de uma condição, ser do lugar é algo que se aplica do bairro à nação. Essa condição não exige antipatia por ninguém, embora possa coexistir com ela. Nos termos que dão título ao livro de Lacina, os colonos tentam estabelecer uma nova ordem para definir quem é do lugar, muitas vezes com o respaldo da força. Os forasteiros aceitam a ordem vigente e só podem se tornar parte dela nas condições impostas por quem já é do lugar.

A grande maioria dos migrantes é de forasteiros. Em condições normais, a política migratória é, em grande parte, uma discussão entre os do lugar sobre quais forasteiros admitir e em que condições. O pesadelo na retórica contra a imigração é que os recém-chegados ajam como colonos e transformem os do lugar em forasteiros na própria terra. Acho que olhar para essa condição também explica por que a migração não autorizada provoca muito mais indignação. Ela passa por cima da possibilidade de quem é do lugar decidir quem pode chegar e em que condições. É difícil entender essa indignação se as atitudes sobre imigração forem principalmente uma questão de identidade de grupo.

Imigrantes e seus descendentes tendem a ser mais receptivos à imigração que o resto da população. Mas, como observa Lacina, ativistas e políticos favoráveis à migração muitas vezes exageram essa diferença, pois presumem que as opiniões de imigrantes e minorias decorrem de sua identidade de grupo. Na pesquisa americana de Lacina, imigrantes e americanos de origem latina ou asiática nascidos nos Estados Unidos favoreceram quem era do lugar dentro do país em proporção semelhante à dos demais. Entre esses grupos, os entrevistados com posições progressistas em questões raciais, isto é, os que apoiavam ações afirmativas, eram até um pouco mais propensos a favorecer os americanos em relação aos imigrantes que os conservadores em questões raciais. Lacina entende isso como indício de que o apoio de imigrantes e minorias a restrições não é necessariamente sinal de “racismo internalizado”. Também é raro que democratas adotem aquele cosmopolitismo elitista que rejeita a prioridade para quem é do lugar e para os nacionais. Cerca de três em cada quatro concordaram que os empregadores deveriam dar prioridade aos do lugar.

Lacina toma muito cuidado ao dizer que não considera os direitos de quem é do lugar melhores nem mais benignos que o nacionalismo ou o racismo. Ainda assim, seus dados sugerem que boa parte do que se escreve sobre imigração exagera o papel do preconceito contra outros grupos na oposição à migração, seja ele baseado em raça ou nacionalidade. De certa forma, argumenta, as normas de preferência por quem é do lugar poderiam prevalecer se os nativistas mais virulentos não deixassem apreensivas as minorias e as pessoas com posições progressistas em questões raciais.

Quando não se pode impedir a chegada de compatriotas, recorre-se ao NIMBY

Em um país rico, escreve Lacina, o ressentimento em torno da migração interna assume formas diferentes conforme os grupos envolvidos. Uma delas é o NIMBY, a oposição a construir perto de casa. Segundo ela, a política da migração interna já vive o suposto futuro da política da imigração, em que os governos não podem mais controlar quem se muda. Nos Estados Unidos, por exemplo, quem se ressente da chegada de compatriotas de outras regiões não pode pedir a ninguém que feche as divisas estaduais. Para impedir que seus concorrentes se instalem, restam as regras de zoneamento e outros limites à construção de moradias.

As explicações habituais para a oposição a novas moradias são que os proprietários querem proteger o valor de seus imóveis e que os vizinhos não gostam de obras ao lado de casa. Mas pesquisas recentes mostram que as opiniões de proprietários e inquilinos sobre novas moradias muitas vezes diferem pouco. A oposição acompanha, em vez disso, o que as pessoas sentem em relação às construtoras e aos novos moradores que associam a essas políticas. Assim como na imigração, a situação econômica de cada um explica surpreendentemente pouco. O livro de Lacina acrescenta outro elemento. Quem já vive em um lugar acredita ter o direito de decidir quem pode chegar.

Essa crença tão difundida também ajuda a entender por que é tão difícil responder uma a uma às objeções do tipo “no meu quintal, não”. Lacina sustenta que quem é do lugar está convicto de que merece prioridade sobre os recém-chegados. Isso significa que “qualquer queixa que possa ser associada de modo plausível à migração já é motivo para rejeitá-la”. Numa disputa em torno de um novo prédio de apartamentos, o trânsito ou o caráter do bairro podem cumprir esse papel. Na leitura de Lacina, quem é do lugar de fato tende a concordar que o governo deveria adotar políticas migratórias que o beneficiem.

Questões em aberto sobre a preferência local e quem decide

Se os eleitores querem políticas que favoreçam quem é do lugar, quais delas fazem mais para desarmar a oposição política à imigração e causam menos danos aos migrantes e à economia? Lacina descreve uma longa lista de medidas, da exigência de vínculo com a localidade para ter acesso à moradia social na Grã-Bretanha à preferência por estudantes do próprio estado nas bolsas universitárias americanas. Como ela observa, os governos começaram racionando serviços em favor de quem era do lugar dentro de seus países para permitir a mobilidade da mão de obra sem comprometer os recursos públicos. Quem defende a imigração muitas vezes não gosta dessas medidas, mas algumas talvez sejam o preço de uma abertura maior. Eu adoraria saber quais funcionam melhor.

Uma segunda pergunta é se a preferência por quem é do lugar pode alguma vez favorecer a imigração. Se os moradores acham que cabe a eles decidir quem vai se juntar à comunidade, programas que lhes permitam decidir diretamente talvez tenham mais legitimidade do que decisões tomadas numa capital distante. Isso inclui desde o patrocínio comunitário de pessoas refugiadas até províncias e municípios canadenses que selecionam seus próprios imigrantes. Mas Lacina observa também que a descentralização política tende a desestimular a migração e que ativistas dos dois lados tentam levar as disputas sobre quem é do lugar para o nível de governo que os favoreça. Não sei ao certo qual efeito prevaleceria.

Quem defende reformas habitacionais também discorda sobre o poder de decisão das autoridades locais. Laura Foote e Jeff Fong defendem leis estaduais que se sobreponham às regras municipais de zoneamento, já que os custos da oposição a novas moradias recaem sobretudo sobre quem vota em outro lugar. Andrew Burleson é mais cauteloso. Ele alerta que, como é mais difícil mudar leis estaduais do que locais, as vitórias de hoje podem dificultar reformas futuras. Os cientistas políticos David Foster e Joseph Warren também contestam essa abordagem. Dizem que impor a decisão do estado costuma provocar uma reação adversa e que deixar os moradores votarem sobre novas moradias e compartilharem seus benefícios pode funcionar melhor. Há equivalentes para as duas abordagens na política migratória. De um lado, regras nacionais que impedem as localidades de barrar quem vem de fora. De outro, programas dos quais as comunidades interessadas podem optar por participar. Espero que mais gente comece a pensar melhor nisso.

***

Para ser bem honesto, não consigo pensar em nenhuma crítica de maior peso a este livro. Ele é bom mesmo! Hoje estou plenamente convencido de que a ideia de que ser do lugar dá direito a algum privilégio está presente em quase todo o mundo, não vai desaparecer tão cedo e merece mais atenção de pesquisadores e ativistas. Minha única ressalva é que a tese mais controversa do livro, sobre como essas crenças locais se comparam ao nacionalismo, me convence menos. Os dados de Lacina sugerem que, em abstrato, as pessoas consideram tão aceitável dar preferência a quem é do lugar quanto aos nacionais, ou até mais. Outra questão é qual dos vínculos importa mais quando os dois entram em conflito.³

Embora os nacionalistas clássicos que se encaixam perfeitamente na definição pareçam mesmo ser tão raros quanto os liberais clássicos perfeitos, minha leitura dos dados é que as pessoas estão muito mais propensas a morrer e a matar por sua nação do que por sua identidade local. E isso não é só porque as nações têm meios de recrutar à força as pessoas e colocá-las nessa situação. As pessoas também estão muito mais dispostas a cooperar e a aceitar pagar impostos para sustentar um Estado no nível nacional do que no local, o que também acho importante.

Além disso, a maior parte dos dados de Lacina sobre os direitos de quem é do lugar vem de perguntas sobre como distribuir empregos e benefícios públicos dentro de um país, enquanto a política migratória quase sempre é decidida no nível nacional. No meu próprio experimento, as pessoas no Reino Unido se importavam mais com o que as políticas migratórias faziam pela Grã-Bretanha do que por sua cidade. Mas, como disse antes, acho que a posição de Lacina é conciliável com a minha se a cidadania for vista como uma forma particular de ser do lugar no plano nacional.

Ainda assim, eu recomendaria Strangers and Settlers a quem estuda ou debate imigração e moradia, especialmente a quem, como eu, quer mais de ambas. Se Lacina tem razão ao dizer que quem é do lugar espera ter prioridade em quase toda parte, para que a imigração e uma oferta abundante de moradias ganhem apoio é preciso desenhar políticas que preservem essa prioridade.

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