Pourquoi les gouvernements n'ont pas à restreindre l'immigration pour sauver la démocratie

On me demande sans arrêt si je suis devenu un conservateur réactionnaire. Eh bien, voici l’une de mes prises de position les plus libérales, si le cœur vous en dit. J’ai d’abord publié cette note de recherche en 2024 dans le cadre du projet Ethics of Migration Policy Dilemmas de l’Institut universitaire européen, en réponse à l’article de Zsolt Kapelner (qui m’a répondu par la suite). Toutes mes excuses pour ce langage un peu plus universitaire que d’habitude.

Les dernières élections régionales en Allemagne donnent une fois de plus la première place à l’Alternative pour l’Allemagne (AfD), cette fois en Mecklembourg-Poméranie-Occidentale. Le débat revient sans cesse à un constat que j’ai fait récemment : les gens votent pour les partis anti-immigration parce qu’ils n’aiment pas l’immigration. Je pense toujours que c’est un bon point de départ. Mais il ne s’ensuit pas que les partis traditionnels doivent s’opposer à l’immigration en général, ni qu’admettre davantage d’immigrés mette nécessairement la démocratie en danger.

Il est vrai, cependant, que les responsables politiques favorables à l’immigration ont des raisons de s’inquiéter des conséquences électorales qu’il y aurait à laisser entrer plus de monde. Ils peuvent croire à une immigration plus libre et craindre malgré tout qu’en s’engageant dans cette voie, ils n’aident leurs adversaires anti-immigration à arriver au pouvoir (ce que leurs électeurs pro-immigration voudraient sans doute éviter, eux aussi). Si ces adversaires sont en outre prêts à saper la démocratie, l’argument en faveur d’une restriction de l’immigration devient bien plus séduisant, même pour ceux qui, par ailleurs, jugent de telles restrictions condamnables. Ils peuvent y voir un compromis nécessaire pour préserver les institutions qui leur permettront de mener à l’avenir une politique migratoire plus juste.

La meilleure conceptualisation de ce « dilemme démocratique » que je connaisse est sans doute celle du philosophe Zsolt Kapelner. Il défend en général la justice migratoire, mais admet que des restrictions pourraient se justifier, dans des cas exceptionnels, si elles aident à écarter une menace pour la démocratie. Sa question est de savoir ce que les gouvernements devraient faire quand leurs obligations envers les candidats à l’immigration entrent en conflit avec leur obligation de protéger la démocratie. Je conviens que la recherche empirique ne peut pas, à elle seule, trancher tous les choix de ce genre.

Mais les données peuvent nous dire à quelle fréquence il faut s’attendre à ce conflit. S’il est possible qu’une immigration plus libre suscite un contrecoup contre-productif, le risque se limite à certains types d’immigration et à certaines politiques. L’argument du contrecoup n’est donc pas une bonne justification de la plupart des restrictions migratoires existantes, et il ne devrait pas servir à s’opposer aux réformes pro-immigration programmatiques¹ dont les bénéfices pour les citoyens des pays d’accueil sont démontrables.

Le contrecoup de qui, contre quoi, quand et pourquoi ?

Certains commentateurs emploient le terme « contrecoup » comme un simple synonyme de tout désaccord politique inattendu. Kapelner le définit plus étroitement, en se concentrant sur le soutien aux forces politiques antidémocratiques en réaction à une immigration que les gens jugent excessive ou indésirable pour d’autres raisons. Mais « contrecoup » n’est pas non plus synonyme de toute réaction politique négative au changement chez une partie de la population. Comme le soulignent de nombreux auteurs, dont moi-même, pour que le concept soit fécond, il doit désigner une réaction négative particulièrement forte et durable, dans de larges pans de l’opinion, à des avancées politiques, réaction susceptible de se retourner contre ces avancées mêmes. Puisque l’idée de contrecoup implique nécessairement de l’incertitude et un raisonnement contrefactuel sur ce qu’il serait advenu de la cause et des comportements qui y sont liés sans telle ou telle avancée, des observateurs raisonnables peuvent être en désaccord sur la question de savoir si le contrecoup a réellement eu lieu.

Quelles sont les avancées pro-immigration qui provoquent un contrecoup chez les électeurs ? L’argument du contrecoup est intéressant parce que les gens peuvent réagir négativement à diverses avancées, de la présence immigrée et de la diversité ethnique croissantes à certains comportements des immigrés, au discours et aux politiques pro-immigration. Les chercheurs ont surtout conçu le contrecoup migratoire comme une réaction négative des électeurs à la présence physique croissante des immigrés, ou « contrecoup anti-immigrés », selon l’expression de Kapelner. Pourtant, s’en tenir aux changements démographiques dus à l’immigration, c’est risquer de passer à côté d’une part importante du problème, car la présence d’immigrés n’est ni nécessaire ni suffisante pour qu’il y ait contrecoup chez les électeurs.² Si des flux migratoires rapides peuvent accroître la saillance de l’immigration et la probabilité d’un vote anti-immigration, ils n’expliquent qu’une petite part de la variation de ces phénomènes. De plus, les données sur la présence des immigrés ne sont pas très utiles aux décideurs, car les flux migratoires ont de multiples causes complexes qui dépassent la politique migratoire. Il est donc plus fécond, sur le plan analytique, de s’intéresser à la façon dont les électeurs réagissent aux changements de politique migratoire visant les candidats à l’immigration (ou « contrecoup anti-immigration »), surtout quand on se demande comment les décideurs devraient intégrer ces réactions de l’opinion à leurs décisions.

Les avancées pro-immigration peuvent aussi être contre-productives de bien des façons, qu’elles accroissent l’opposition du public aux politiques pro-immigration et aux droits des immigrés ou qu’elles contribuent au vote pour la droite radicale populiste et au recul démocratique. Alors que beaucoup de chercheurs qui étudient empiriquement l’immigration, moi compris, se sont surtout concentrés sur les signes immédiats du contrecoup anti-immigration, comme l’évolution des attitudes envers l’immigration, Kapelner, comme beaucoup d’autres généralistes, s’inquiète surtout de la menace plus large que le contrecoup migratoire fait peser sur la démocratie. L’idée générale est simple : une immigration ouverte est peut-être juste, mais elle peut saper les institutions démocratiques qui font justement l’attrait des pays d’accueil.

Mais le contrecoup, anti-immigration ou autre, est sans doute le plus plausible lorsqu’il concerne des causes et des effets comportementaux immédiats, pour lesquels la chaîne causale est claire : « si vous faites avancer cette politique précise trop énergiquement aujourd’hui, les gens s’y opposeront davantage, et elle risquera plus d’être abrogée que si vous l’aviez fait avancer plus lentement ». Lorsqu’on soutient que le contrecoup contre l’immigration menace la démocratie plus généralement, la chaîne causale devient bien plus tortueuse et a donc moins de chances de tenir. Après tout, tous les électeurs ne sont pas hostiles à l’immigration ou soucieux de la question, tous les responsables politiques ne veulent pas ou ne peuvent pas exploiter avec succès le sentiment anti-immigration à des fins électorales, et tous les contextes ne se prêtent pas à un recul démocratique.

En outre, comme la vie politique est en grande partie dynamique et « thermostatique », à chaque réaction des opposants à l’immigration peut répondre une contre-réaction de ses partisans. S’agissant par exemple d’un effet plus immédiat, le soutien à l’immigration, il semble aussi exister un contrecoup inversé face à la montée des partis populistes d’extrême droite, comme James Dennison et moi l’avons constaté. En ce sens, on peut même soutenir que l’article de Kapelner et les travaux apparentés font partie de ce contrecoup pro-démocratie et pro-immigration, en cours chez les intellectuels, face au populisme et au recul démocratique.

À quel point le contrecoup anti-immigration menace-t-il la démocratie ?

Kapelner a le mérite de reconnaître que les scénarios hypothétiques à haut risque du dilemme démocratique sont rares. Il note aussi que les partis anti-immigration ne sont pas toujours antidémocratiques et que de nouvelles restrictions migratoires ne suffisent pas forcément à désamorcer les menaces pour la démocratie lorsqu’elles surviennent. Je crois néanmoins qu’il importe aussi de rappeler que l’immigration n’est que l’un des nombreux domaines d’action publique sur lesquels les gens peuvent avoir des opinions tranchées et fonder leur vote. L’immigration n’a rien d’unique par rapport à d’autres enjeux comme la redistribution, le commerce, la criminalité, l’éducation et la politique étrangère, autant de domaines où les gens peuvent réagir à des avancées politiques par un contrecoup qui menace la démocratie.

Mais que disent les meilleures données sur la relation entre immigration et démocratie ? Dans une vaste étude sur l’Europe, Christopher Claassen examine comment les attitudes des gens envers la démocratie ont évolué sur plusieurs décennies en lien avec la hausse de l’immigration. Ses résultats montrent que l’immigration n’entame ni la confiance des gens dans les institutions démocratiques, ni leur satisfaction à leur égard, ni le soutien qu’ils leur apportent.

Ma propre étude des réformes (à la puissance statistique un peu faible, je l’admets) portait sur les politiques d’admission légale au titre du travail et de la famille dans 24 pays européens. J’ai comparé, au sein de chaque pays, l’évolution de la politique migratoire avec celle du vote populiste et des préoccupations liées à l’immigration. Je n’ai trouvé aucun lien entre les réformes, qu’elles soient pro-immigration ou anti-immigration, et l’évolution du vote populiste. Ces résultats portent sur les réformes de ces voies légales, qui représentent une grande partie de l’immigration vers les démocraties riches. Ils n’établissent pas que toute politique migratoire possible soit à l’abri d’un contrecoup.

Qu’en est-il de l’effet sur les institutions démocratiques ? Dans son livre de 2023, Larry Bartels montre également que le recul démocratique n’est pas un processus venu de la base, mais bien d’en haut. Dans les pays où la démocratie s’est récemment érodée, comme la Hongrie et la Pologne, cette érosion a été orchestrée par des responsables politiques sans aucun mandat des électeurs, que ce soit sur l’immigration ou sur autre chose. Dans l’ensemble, même s’il est toujours délicat d’inférer une causalité ou son absence, ces études empiriques récentes indiquent que les pays qui libéralisent leur politique migratoire, et l’ont fait de façon constante, ne sont pas ceux où la démocratie est menacée.

Quelles politiques migratoires provoquent un contrecoup chez les électeurs ? Certaines politiques peuvent-elles légitimer les migrations ?

Que l’on s’intéresse à ce qu’il advient de l’immigration ou de la démocratie plus généralement, il importe de préciser ce qui, en matière d’immigration, provoque un contrecoup. Curieusement, comme le note Kapelner, il ne s’agit pas de toute l’immigration : « [q]uand de riches Scandinaves migrent entre la Norvège et la Suède, aucune tension entre immigration et démocratie ne semble apparaître ». De même, Ryan Pevnick reconnaît que « les indices d’un contrecoup ne semblent pas s’étendre aux programmes qui donnent la priorité aux migrants hautement qualifiés ».

Tout cela est très bien, mais je dirais que Kapelner, Pevnick et la plupart d’entre nous prenons probablement le problème à l’envers. Plus précisément, nous ne mesurons pas assez que l’« immigration » n’est pas une chose unique et que certaines migrations sont déjà populaires. En réalité, dans la mesure où un contrecoup anti-immigration est possible, je dirais qu’il se limite à des formes bien circonscrites d’immigration non qualifiée et forcée, non autorisée et mal gérée. Il est d’ailleurs frappant que la plupart des scénarios de contrecoup décrits par Kapelner concernent des migrants involontaires, alors que le rôle de l’immigration de travail ou d’autres types d’immigration régulière n’est abordé qu’à la fin de l’article.

Dans le même temps, d’après les travaux de plus en plus nombreux sur l’opinion publique en matière d’immigration, la plupart des gens soutiennent l’immigration qualifiée et d’autres formes d’immigration sélective parce qu’ils estiment qu’elle profite à leur pays. Heureusement, les migrations qui ne font pas polémique sont loin de se limiter à l’attraction des meilleurs talents, et certaines politiques pro-immigration peuvent même renforcer la légitimité d’une immigration plus libre.

Dans mon livre de 2025, In Our Interest, je montre que les électeurs soutiennent en général des politiques pro-immigration même très libérales lorsqu’elles profitent explicitement et directement à leur pays. Ces politiques, que j’appelle des politiques « dont les bénéfices sont démontrables », peuvent aussi consister à combler des pénuries de main-d’œuvre, à réunir des familles, à stimuler la croissance démographique, à revitaliser des régions en déclin ou même à renforcer la sécurité nationale. Lorsque les gouvernements ouvrent des voies légales aux travailleurs étrangers et à leurs familles au moyen de politiques dont les bénéfices pour leur pays sont démontrables, il n’y a pas de contrecoup chez les électeurs.

Au contraire, assouplir les restrictions qui pèsent sur l’immigration des travailleurs qualifiés et d’autres travailleurs économiquement utiles peut légitimer la mobilité internationale et accroître le soutien du public à l’immigration en général. Quand des flux durablement élevés de travailleurs immigrés finissent par être jugés légitimes par l’électorat et que les électeurs commencent à faire confiance à leur gouvernement sur ce sujet, il y a aussi plus de place pour l’immigration humanitaire et pour d’autres politiques responsables, même lorsqu’elles ne répondent pas tout à fait aux attentes de l’opinion publique. Dans l’ensemble, quand des gouvernements démocratiques représentatifs adoptent des politiques pro-immigration programmatiques conformes aux préférences de leurs citoyens, ils s’assurent un mandat populaire suffisant pour prendre l’initiative sur ce sujet et aider les immigrés involontaires les plus vulnérables lorsqu’une crise éclate.

Dans sa réponse ultérieure, Kapelner convient que la hausse de l’immigration ne crée pas automatiquement une menace pour la démocratie. Ce qui le préoccupe encore, c’est que des inquiétudes d’ordre racial et ethnique puissent empêcher l’acceptation dont bénéficient les migrants les mieux vus de s’étendre à d’autres groupes. Ces inquiétudes peuvent aussi influer sur ce que les gens appellent une immigration « mal gérée ». Je conviens que le soutien à une politique migratoire donnée ne règle pas toutes les questions relatives à l’asile. Mais la possibilité de ces cas difficiles ne justifie pas de traiter des voies légales populaires comme une menace pour la démocratie.

L’immigration est un sujet controversé sur lequel beaucoup de gens raisonnables sont en désaccord. Les décideurs qui croient par ailleurs aux mérites de politiques migratoires plus ouvertes craignent, et on les comprend, un contrecoup de la part de leurs électeurs et avancent donc avec prudence. Vu la complexité du sujet, même les réformes les mieux intentionnées et les plus solides peuvent se retourner contre leurs auteurs. Il est également peu probable qu’il existe un jour une solution politique définitive qui satisfasse toutes les parties concernées, même parmi celles qui sont déjà favorables à l’immigration.

En Allemagne, les partis traditionnels peuvent prendre au sérieux les préoccupations liées à l’immigration tout en soutenant des réformes qui laissent entrer légalement davantage de personnes et expulsent davantage de celles qui se trouvent illégalement sur le territoire. Ils doivent distinguer les politiques que les électeurs rejettent de celles qu’ils accueilleraient favorablement. Les débats sur l’immigration seraient peut-être plus productifs si nous parlions, plus précisément, de la pertinence et des conséquences du « contrecoup face aux migrations mal gérées » ou du « contrecoup face aux migrations non autorisées de grande ampleur », plutôt que du « contrecoup anti-immigration » ou du « contrecoup anti-immigrés » en général.