정부가 민주주의를 지키기 위해 이민을 제한할 필요가 없는 이유

제가 반동적인 보수주의자가 된 거냐는 질문을 자꾸 받습니다. 자, 원하신다면 제 견해 중에서도 진보적인 편에 속하는 글을 하나 보여 드리겠습니다. 이 연구 노트는 원래 2024년 유럽대학연구소의 Ethics of Migration Policy Dilemmas 프로젝트에 발표한 글로, 졸트 카펠너의 논문에 대한 응답이었습니다(카펠너는 나중에 이 글에 답했습니다). 평소보다 학술적인 표현이 조금 많은 점은 양해해 주시기 바랍니다.

독일의 최근 주의회 선거가 독일을 위한 대안(AfD)에 또 한 번의 1위를 안겨 주고 있습니다. 이번에는 메클렌부르크포어포메른주입니다. 논쟁은 제가 최근에 지적한 점으로 자꾸 되돌아옵니다. 사람들은 이민이 싫어서 반이민 정당에 투표한다는 것입니다. 지금도 여기서 출발하는 것이 좋다고 생각합니다. 하지만 그렇다고 주류 정당이 이민 전반에 반대해야 한다거나, 이민자를 더 받아들이면 반드시 민주주의가 위험해진다는 결론이 나오지는 않습니다.

다만 이민에 우호적인 정치인에게 더 많은 사람을 받아들였을 때의 선거 결과를 걱정할 이유가 있는 것은 사실입니다. 더 자유로운 이민이 옳다고 믿으면서도, 이를 추진하다가 반이민 성향의 경쟁자가 집권하도록 돕게 될까 봐 두려워할 수 있습니다(이민에 찬성하는 지지자들도 아마 피하고 싶어 할 일입니다). 그 경쟁자가 민주주의를 훼손하는 것도 마다하지 않는다면, 평소라면 이민 제한을 받아들일 수 없다고 여기는 사람에게도 이민을 제한하자는 주장이 훨씬 솔깃해집니다. 앞으로 더 정의로운 이민 정책을 추진할 수 있게 해 주는 제도를 지키기 위해 필요한 타협이라고 볼 수도 있습니다.

제가 아는 한 이 “민주주의의 딜레마”를 가장 잘 개념화한 글은 아마 철학자 졸트 카펠너의 논문일 것입니다. 카펠너는 대체로 정의로운 이민을 지지하지만, 민주주의에 대한 위협을 막는 데 도움이 된다면 예외적인 경우에는 이민 제한이 정당화될 수 있다고 인정합니다. 그가 묻는 것은 이민 희망자에 대한 의무와 민주주의를 지킬 의무가 충돌할 때 정부가 무엇을 해야 하느냐입니다. 경험적 연구만으로 그런 선택을 모두 판가름할 수 없다는 데는 저도 동의합니다.

하지만 그런 충돌이 얼마나 자주 일어날지는 증거로 가늠할 수 있습니다. 더 자유로운 이민에 대해 역효과를 낳는 반발이 일어날 수는 있지만, 그 위험은 특정 유형의 이민과 특정 정책에 한정됩니다. 따라서 반발론은 현행 이민 제한 대부분을 정당화하는 좋은 근거가 못 되며, 수용국 시민에게 명백히 유익한 프로그램적¹ 친이민 개혁에 반대하는 데 쓰여서도 안 됩니다.

누가 무엇에, 언제, 왜 반발할까요?

일부 논평가는 “반발”이라는 말을 예상치 못한 정치적 이견이라면 무엇이든 가리키는 또 다른 표현쯤으로 씁니다. 카펠너는 반발을 더 좁게 정의해, 사람들이 과도하거나 그 밖의 이유로 바람직하지 않다고 여기는 이민에 대응해 반민주적 정치를 지지하는 현상에 초점을 맞춥니다. 하지만 “반발”은 변화에 대해 일부 사람이 보이는 부정적인 정치적 반응을 모두 가리키는 말도 아닙니다. 저를 비롯한 많은 저자가 강조하듯, 이 개념이 쓸모 있으려면 정치적 진전에 대해 대중의 상당수가 보이는 유난히 강하고 지속적인 부정적 반응, 그것도 바로 그 진전에 역효과를 낼 수 있는 반응을 가리켜야 합니다. 반발이라는 개념에는 불확실성과 함께, 특정한 진전이 없었다면 그 대의와 관련 행동이 어떻게 됐을지에 관한 반사실적 논증이 필연적으로 담겨 있습니다. 그래서 합리적인 관찰자 사이에서도 반발이 실제로 일어났는지를 두고 의견이 갈릴 수 있습니다.

유권자가 반발하는 친이민적 진전이란 무엇일까요? 반발론이 흥미로운 것은 사람들이 다양한 진전에 부정적으로 반응할 수 있기 때문입니다. 이민자와 민족 다양성의 증가부터 이민자의 특정 행동, 친이민 담론, 정책까지 여러 가지입니다. 학자들은 이민 반발을 주로 이민자가 물리적으로 늘어나는 데 대한 유권자의 부정적 반응, 카펠너의 표현으로는 “반이민자 반발”로 개념화해 왔습니다. 하지만 이민에 따른 인구 구성의 변화에만 초점을 맞추면 문제의 상당 부분을 놓칠 수 있습니다. 이민자의 존재는 유권자 반발의 필요조건도 충분조건도 아니기 때문입니다.² 급격한 이민 유입은 이민 쟁점의 현출성과 반이민 투표의 가능성을 높일 수 있지만, 이런 결과에서 나타나는 차이의 작은 부분만 설명할 수 있습니다. 게다가 이주 흐름에는 이주 정책 말고도 여러 복잡한 원인이 있어서, 이민자의 존재에 관한 증거는 정책 결정자에게 그다지 도움이 되지 않습니다. 따라서 이민 희망자에 관한 이민 정책의 변화에 유권자가 어떻게 반응하는지(즉 “반이민 반발”)에 초점을 맞추는 편이 분석적으로 더 유익합니다. 정책 결정자가 이런 대중의 반응을 의사 결정에 어떻게 반영해야 할지 따질 때는 특히 그렇습니다.

친이민적 진전이 역효과를 낼 수 있는 방식도 다양합니다. 친이민 정책과 이민자 권리에 대한 대중의 반대를 키울 수도 있고, 포퓰리즘 급진 우파에 대한 투표와 민주주의 후퇴에 일조할 수도 있습니다. 저를 포함해 이민을 경험적으로 연구하는 많은 학자는 이민에 대한 태도 변화 같은 반이민 반발의 즉각적인 징후에 주로 초점을 맞춰 왔습니다. 반면 카펠너는 폭넓은 주제를 다루는 다른 많은 학자처럼 이민 반발이 민주주의에 가하는 더 넓은 위협에 주로 관심을 둡니다. 기본 생각은 간단합니다. 열린 이민이 정의로울 수는 있지만, 애초에 이민 수용국을 살고 싶은 곳으로 만드는 민주적 제도를 훼손할 수 있다는 것입니다.

하지만 반이민 반발이든 다른 어떤 반발이든, 인과 사슬이 분명한 직접적인 행동상의 원인과 결과를 다룰 때 가장 그럴듯하다고 할 수 있습니다. “지금 이 정책을 너무 강하게 밀어붙이면 사람들이 이 정책에 더 반대하게 되고, 그러면 더 천천히 추진했을 때보다 정책이 철회될 가능성이 커진다”는 식입니다. 이민에 대한 반발이 더 나아가 민주주의 전반을 위협한다고 주장하면 인과 사슬이 훨씬 복잡해지고, 그만큼 성립할 가능성도 낮아집니다. 따지고 보면 모든 유권자가 이민에 반대하거나 관심을 두는 것은 아니고, 모든 정치인이 반이민 정서를 선거에서 성공적으로 활용할 의지나 능력을 갖춘 것도 아니며, 어디서나 민주주의 후퇴가 일어나기 쉬운 것도 아닙니다.

더구나 정치의 많은 부분은 역동적이고 “자동조절적“이어서, 이민 반대자가 반응할 때마다 이민 지지자의 맞대응이 나올 수 있습니다. 예컨대 이민 지지라는 더 직접적인 결과를 보면, 제임스 데니슨과 제가 확인했듯이 포퓰리즘 극우 정당의 부상에 대한 역반발도 나타나는 듯합니다. 이런 점에서 카펠너의 논문과 관련 연구는 포퓰리즘과 민주주의 후퇴에 맞서 지식인 사이에서 진행 중인 친민주주의·친이민 반발의 일부라고까지 말할 수 있습니다.

반이민 반발은 민주주의에 얼마나 큰 위협일까요?

카펠너가 민주주의의 딜레마에서 위험이 큰 가상 시나리오는 드물다고 인정한 점은 높이 살 만합니다. 그는 반이민 정당이 언제나 반민주적인 것은 아니며, 민주주의에 대한 위협이 생겼을 때 이민을 더 제한하는 것만으로는 그 위협을 해소하지 못할 수 있다는 점도 지적합니다. 그렇더라도 이민은 사람들이 강한 의견을 갖고 투표의 기준으로 삼을 수 있는 많은 정책 분야 중 하나일 뿐이라는 점을 다시 강조할 필요가 있다고 생각합니다. 이민은 재분배, 무역, 범죄, 교육, 외교 정책 같은 다른 쟁점과 비교해 특별하지 않습니다. 이 모든 분야에서 사람들은 정책의 진전에 민주주의를 위협하는 방식으로 반발할 수 있습니다.

그래도 가장 믿을 만한 증거는 이민과 민주주의의 관계에 대해 무엇을 말해 줄까요? 크리스토퍼 클라센은 포괄적인 유럽 연구에서 수십 년에 걸쳐 민주주의에 대한 사람들의 태도가 이민 증가와 관련해 어떻게 변했는지 살핍니다. 그 결과에 따르면 이민은 민주적 제도에 대한 사람들의 신뢰나 만족, 지지를 약화시키지 않습니다.

제 개혁 연구는 (솔직히 통계적 검정력이 다소 부족하긴 합니다만) 유럽 24개국의 합법적 노동 이민과 가족 이민 수용 정책을 살펴봤습니다. 각 나라 안에서 이민 정책의 변화를 포퓰리즘 정당 투표와 이민에 대한 우려의 변화와 비교했습니다. 친이민 개혁이든 반이민 개혁이든 포퓰리즘 정당 투표의 변화와는 아무런 관계도 발견하지 못했습니다. 이 결과는 부유한 민주주의 국가로 들어오는 이민의 큰 부분을 차지하는 이런 합법적 경로의 개혁에 관한 것입니다. 가능한 모든 이민 정책이 반발에서 자유롭다는 것을 입증하지는 않습니다.

민주적 제도에 미치는 영향은 어떨까요? 래리 바텔스도 2023년에 낸 책에서 민주주의 후퇴가 아래에서 올라오는 과정이 아니라 위에서 내려오는 과정임을 보여 줍니다. 헝가리와 폴란드처럼 최근 민주주의가 침식된 나라에서 이 침식은 정치인들이 유권자의 위임 없이 꾸민 일이었습니다. 이민 문제에 관해서든 아니든 그런 위임은 없었습니다. 인과관계가 있는지 없는지를 추론하는 일은 언제나 까다롭지만, 종합하면 이들 최근의 경험적 연구는 이민 정책을 자유화하고 있고 또 꾸준히 자유화해 온 나라가 민주주의에 대한 위협을 겪는 나라는 아님을 보여 줍니다.

유권자는 어떤 이민 정책에 반발할까요? 이주에 정당성을 부여하는 정책도 있을까요?

이민에 일어나는 일에 초점을 맞추든 더 넓게 민주주의에 일어나는 일에 초점을 맞추든, 이민과 관련해 사람들이 무엇에 반발하는지를 분명히 하는 것이 중요합니다. 흥미롭게도 카펠너가 지적하듯 모든 이민이 문제가 되는 것은 아닙니다. “부유한 스칸디나비아인이 노르웨이와 스웨덴 사이를 오가며 이주할 때는 이민과 민주주의 사이에 아무런 긴장도 생기지 않는 듯하다”는 것입니다. 마찬가지로 라이언 페브닉도 “반발의 증거는 고숙련 이주민을 우선하는 프로그램에까지 미치지는 않는 것으로 보인다”고 인정합니다.

다 좋은 지적이지만, 카펠너와 페브닉, 그리고 우리 대부분이 아마 앞뒤를 거꾸로 보고 있다고 생각합니다. “이민”이 단일한 것이 아니라는 사실과 일부 이주는 이미 인기가 있다는 사실을 충분히 인식하지 못하고 있다는 말입니다. 사실 반이민 반발이 일어날 수 있다 해도, 그것은 허가받지 않고 제대로 관리되지 않은 비숙련 이민과 강제 이주라는 좁은 유형에 국한된다고 봅니다. 실제로 카펠너가 그리는 반발 시나리오 대부분에 비자발적 이주민이 등장하는 반면, 노동 이민이나 그 밖의 정규 이민의 역할은 논문 끝에 가서야 논의된다는 점이 눈에 띕니다.

한편 이민 여론에 관한 연구가 늘고 있는데, 이에 따르면 대다수는 숙련 이민과 그 밖의 선별적 이민을 지지합니다. 자기 나라에 이익이 된다고 믿기 때문입니다. 다행히 논란이 없는 이주는 최고의 인재를 유치하는 것보다 훨씬 폭이 넓고, 일부 친이민 정책은 더 자유로운 이민의 정당성을 한층 더 높여 줄 수도 있습니다.

2025년에 낸 책 In Our Interest에서 저는 정책이 자기 나라에 명시적이고 직접적으로 이익이 될 때 유권자가 대체로 매우 개방적인 친이주 정책까지도 지지한다는 것을 보여 줍니다. 제가 “명백히 유익한” 정책이라고 부르는 이런 정책은 노동력 부족을 메우거나, 가족을 재결합시키거나, 인구 증가를 촉진하거나, 쇠퇴하는 지역을 되살리거나, 나아가 국가 안보를 강화하는 것일 수도 있습니다. 정부가 자국에 명백히 유익한 정책으로 외국인 노동자와 그 가족에게 합법적 이민 경로를 열어 주면 유권자는 반발하지 않습니다.

오히려 숙련 노동자와 그 밖에 경제적으로 도움이 되는 노동자에 대한 이민 제한을 완화하면 국제 이동에 정당성이 생기고 이민 전반에 대한 대중의 지지가 높아질 수 있습니다. 꾸준히 높은 수준으로 유입되는 노동 이민을 유권자가 정당하다고 보게 되고 이 문제에서 정부를 신뢰하기 시작하면, 인도주의적 이민을 비롯한 책임 있는 정책을 펼 여지도 커집니다. 그런 정책이 여론에 온전히 부응하지 않을 때도 그렇습니다. 요컨대 대의 민주주의 정부가 시민의 선호에 맞는 프로그램적 친이민 정책을 시행하면, 그 정부는 이 문제를 주도하고 위기가 닥쳤을 때 가장 취약한 비자발적 이민자를 도울 충분한 대중적 위임을 확보하게 됩니다.

이후의 응답에서 카펠너는 이민 증가가 자동으로 민주주의에 대한 위협을 낳지는 않는다는 데 동의합니다. 그에게 남은 우려는 인종적·민족적 불안 때문에 선호되는 이주민에 대한 수용이 다른 집단으로 확장되지 못할 수 있다는 것입니다. 그런 불안은 사람들이 어떤 이민을 “제대로 관리되지 않았다”고 부르는지에도 영향을 줄 수 있습니다. 특정 이민 정책에 대한 지지가 비호에 관한 모든 질문을 해결해 주지는 않는다는 데 저도 동의합니다. 하지만 그런 어려운 사례가 있을 수 있다고 해서 인기 있는 합법적 이민 경로를 민주주의에 대한 위협으로 취급하는 것이 정당화되지는 않습니다.

이민은 많은 합리적인 사람이 서로 의견을 달리하는 논쟁적인 문제입니다. 평소 더 열린 이민 정책의 장점을 믿는 정책 결정자도 유권자의 반발을 두려워해 조심스럽게 움직이는데, 충분히 이해할 만한 일입니다. 문제가 복잡한 만큼, 더없이 좋은 의도에서 나온 타당한 개혁조차 역효과를 낼 수 있습니다. 이미 이민에 찬성하는 사람들 사이에서조차 모든 관련 당사자를 만족시킬 궁극의 정책 해법이 나올 가능성도 낮습니다.

독일의 주류 정당은 이민에 대한 우려를 진지하게 받아들이면서도, 더 많은 사람이 합법적으로 들어오게 하고 불법으로 체류하는 사람을 더 많이 추방하는 개혁을 지지할 수 있습니다. 유권자가 반대하는 정책과 유권자가 반길 정책을 구별해야 합니다. 뭉뚱그려 “반이민 반발”이나 “반이민자 반발”을 말하기보다, 더 구체적으로 “제대로 관리되지 않은 이주에 대한 반발”이나 “허가받지 않은 대규모 이주에 대한 반발”이 얼마나 중요하고 어떤 결과를 낳는지를 이야기한다면 이민 논쟁이 더 생산적일지도 모릅니다.