Dlaczego rządy nie muszą ograniczać imigracji, aby ratować demokrację

Ludzie ciągle mnie pytają, czy nie zrobił się ze mnie reakcyjny konserwatysta. Cóż, jeśli ktoś sobie życzy, oto jeden z moich bardziej liberalnych poglądów. Tę notę badawczą opublikowałem pierwotnie w 2024 roku w ramach projektu Ethics of Migration Policy Dilemmas, prowadzonego w Europejskim Instytucie Uniwersyteckim, w odpowiedzi na artykuł Zsolta Kapelnera (który później na nią odpowiedział). Przepraszam, że język jest tu nieco bardziej akademicki niż zwykle.

Najnowsze wybory landowe w Niemczech przynoszą Alternatywie dla Niemiec (AfD) kolejne pierwsze miejsce, tym razem w Meklemburgii-Pomorzu Przednim. Debata wciąż wraca do tezy, którą niedawno postawiłem: ludzie głosują na partie antyimigracyjne, bo nie lubią imigracji. Nadal uważam, że to dobry punkt wyjścia. Nie wynika z tego jednak, że partie głównego nurtu powinny sprzeciwiać się imigracji w ogóle ani że przyjmowanie większej liczby imigrantów siłą rzeczy zagraża demokracji.

Prawdą jest jednak, że politycy przychylni imigracji mają powody, by obawiać się wyborczych skutków wpuszczania większej liczby ludzi. Mogą wierzyć w swobodniejszą imigrację, a mimo to bać się, że dążąc do niej, pomogliby dojść do władzy swoim antyimigracyjnym przeciwnikom (czego zapewne woleliby uniknąć także ich proimigracyjni wyborcy). Jeśli ci przeciwnicy są w dodatku gotowi podważać demokrację, argumenty za ograniczaniem imigracji stają się znacznie bardziej przekonujące nawet dla osób, które skądinąd uważają takie ograniczenia za naganne. Mogą widzieć w nich konieczny kompromis, który pozwala zachować instytucje umożliwiające prowadzenie w przyszłości sprawiedliwszej polityki imigracyjnej.

Chyba najlepsze ujęcie tego „dylematu demokratycznego”, jakie znam, zaproponował filozof Zsolt Kapelner. Zasadniczo opowiada się on za sprawiedliwością w polityce imigracyjnej, ale dopuszcza, że w wyjątkowych przypadkach ograniczenia mogą być uzasadnione, jeśli pomagają zażegnać zagrożenie dla demokracji. Pyta, co rządy powinny robić, gdy ich zobowiązania wobec potencjalnych imigrantów kolidują z obowiązkiem ochrony demokracji. Zgadzam się, że same badania empiryczne nie rozstrzygną każdego takiego wyboru.

Dane mogą nam jednak powiedzieć, jak często należy spodziewać się takiego konfliktu. Choć przeciwskuteczna reakcja zwrotna na swobodniejszą imigrację jest możliwa, ryzyko ogranicza się do określonych rodzajów imigracji i określonych polityk. Argument z reakcji zwrotnej nie jest zatem dobrym uzasadnieniem większości obowiązujących ograniczeń imigracji i nie należy go wysuwać przeciwko programowym¹ reformom proimigracyjnym, które są wykazalnie korzystne dla obywateli krajów przyjmujących.

Czyja reakcja zwrotna, na co, kiedy i dlaczego?

Niektórzy komentatorzy używają terminu „reakcja zwrotna” po prostu jako innego określenia każdej nieoczekiwanej różnicy zdań w polityce. Kapelner definiuje reakcję zwrotną węziej, skupiając się na poparciu dla antydemokratycznej polityki w odpowiedzi na imigrację, którą ludzie uznają za nadmierną lub z innych powodów niepożądaną. Ale „reakcja zwrotna” nie jest też synonimem każdej negatywnej reakcji politycznej części ludzi na zmianę. Wielu autorów, w tym ja, podkreśla, że aby pojęcie to było owocne, musi odnosić się do szczególnie silnej i trwałej negatywnej reakcji dużej części społeczeństwa na postępy polityczne, która może obrócić się przeciwko tym właśnie postępom. Ponieważ idea reakcji zwrotnej z konieczności zakłada niepewność i rozumowanie kontrfaktyczne o tym, co stałoby się z daną sprawą i związanymi z nią zachowaniami, gdyby dany postęp nie nastąpił, rozsądni obserwatorzy mogą się różnić w ocenie, czy reakcja zwrotna rzeczywiście nastąpiła.

Co zalicza się do proimigracyjnych postępów, na które wyborcy odpowiadają reakcją zwrotną? Argument z reakcji zwrotnej jest ciekawy, bo ludzie mogą negatywnie reagować na postępy różnego rodzaju, od rosnącej obecności imigrantów i różnorodności etnicznej po konkretne zachowania imigrantów, proimigracyjną retorykę i politykę. Badacze ujmowali reakcję zwrotną wobec imigracji przede wszystkim jako negatywną odpowiedź wyborców na rosnącą fizyczną obecność imigrantów, czyli, jak to określa Kapelner, „antyimigrancką reakcję zwrotną”. Skupianie się wyłącznie na zmianie demograficznej wywołanej imigracją może jednak pomijać istotną część problemu, bo obecność imigrantów nie jest ani koniecznym, ani wystarczającym warunkiem reakcji zwrotnej wyborców.² Choć gwałtowny napływ imigrantów może zwiększać istotność tematu imigracji i prawdopodobieństwo głosowania na partie antyimigracyjne, wyjaśnia jedynie niewielką część zmienności tych zjawisk. Co więcej, ustalenia dotyczące obecności imigrantów niewiele pomagają decydentom, ponieważ przepływy migracyjne mają wiele złożonych przyczyn wykraczających poza politykę migracyjną. Dlatego analitycznie bardziej owocne jest skupienie się na tym, jak wyborcy reagują na zmiany polityki imigracyjnej dotyczące potencjalnych imigrantów (czyli na „antyimigracyjnej reakcji zwrotnej”), zwłaszcza gdy zastanawiamy się, jak decydenci powinni uwzględniać te reakcje opinii publicznej w swoich decyzjach.

Proimigracyjne postępy mogą też na wiele sposobów okazać się przeciwskuteczne, od nasilania społecznego sprzeciwu wobec proimigracyjnej polityki i praw imigrantów po przyczynianie się do głosowania na populistyczną radykalną prawicę i do regresu demokracji. Podczas gdy wielu empirycznych badaczy imigracji, w tym ja, skupiało się przede wszystkim na bezpośrednich oznakach antyimigracyjnej reakcji zwrotnej, takich jak zmiany postaw wobec imigracji, Kapelner, podobnie jak wielu innych generalistów, zajmuje się głównie szerszym zagrożeniem, jakie reakcja zwrotna wobec imigracji stanowi dla demokracji. Ogólna myśl jest prosta: otwarta imigracja może być sprawiedliwa, ale może też podważać instytucje demokratyczne, dzięki którym kraje przyjmujące imigrantów w ogóle są atrakcyjne.

Jednak antyimigracyjna czy jakakolwiek inna reakcja zwrotna jest zapewne najbardziej prawdopodobna wtedy, gdy chodzi o bezpośrednie przyczyny i skutki na poziomie zachowań, przy których łańcuch przyczynowy jest jasny: „jeśli będziecie teraz zbyt mocno forsować tę konkretną politykę, ludzie będą się jej bardziej sprzeciwiać, a wtedy jej wycofanie będzie bardziej prawdopodobne, niż gdybyście wprowadzali ją wolniej”. Gdy twierdzi się, że reakcja zwrotna wobec imigracji zagraża demokracji w ogóle, łańcuch przyczynowy staje się znacznie bardziej zawiły, a tym samym trudniej go obronić. W końcu nie każdy wyborca sprzeciwia się imigracji czy w ogóle się nią przejmuje, nie każdy polityk chce lub potrafi skutecznie wykorzystać nastroje antyimigracyjne dla własnej korzyści wyborczej i nie w każdych warunkach demokracja jest podatna na regres.

Co więcej, ponieważ polityka jest w dużej mierze dynamiczna i „termostatyczna”, na każdą reakcję przeciwników imigracji może przypadać kontrreakcja jej zwolenników. Jeśli chodzi na przykład o bardziej bezpośredni skutek, jakim jest poparcie dla imigracji, wydaje się, że istnieje także odwrotna reakcja zwrotna na wzrost znaczenia populistycznych partii skrajnej prawicy, co ustaliliśmy wspólnie z Jamesem Dennisonem. W tym sensie można nawet twierdzić, że artykuł Kapelnera i pokrewne prace są częścią tej trwającej wśród intelektualistów prodemokratycznej i proimigracyjnej reakcji zwrotnej na populizm i regres demokracji.

Jak poważnym zagrożeniem dla demokracji jest antyimigracyjna reakcja zwrotna?

Trzeba Kapelnerowi oddać sprawiedliwość: przyznaje on, że hipotetyczne scenariusze wysokiego ryzyka związane z dylematem demokratycznym są rzadkie. Zauważa też, że partie antyimigracyjne nie zawsze są antydemokratyczne, a dalsze ograniczenia imigracji mogą nie wystarczyć, by zażegnać zagrożenia dla demokracji, gdy się pojawią. Uważam jednak, że warto też raz jeszcze podkreślić, iż imigracja jest tylko jedną z wielu dziedzin polityki, w których ludzie mogą mieć zdecydowane poglądy i kierować się nimi przy urnie. Imigracja nie jest wyjątkowa na tle innych kwestii, takich jak redystrybucja, handel, przestępczość, edukacja czy polityka zagraniczna, a w każdej z tych dziedzin ludzie mogą odpowiedzieć na postępy w polityce reakcją zwrotną zagrażającą demokracji.

Co jednak mówią najlepsze dane o związku między imigracją a demokracją? W kompleksowym badaniu dotyczącym Europy Christopher Claassen analizuje, jak przez kilka dekad zmieniały się postawy ludzi wobec demokracji w zależności od wzrostu imigracji. Jego wyniki pokazują, że imigracja nie podważa zaufania ludzi do instytucji demokratycznych, zadowolenia z nich ani poparcia dla nich.

Moje własne (przyznaję, o nieco zbyt małej mocy statystycznej) badanie reform dotyczyło polityki legalnej imigracji zarobkowej i rodzinnej w 24 krajach europejskich. Porównałem zmiany w polityce imigracyjnej ze zmianami w głosowaniu na populistów i w obawach związanych z imigracją w obrębie poszczególnych krajów. Nie znalazłem żadnego związku między reformami, czy to proimigracyjnymi, czy antyimigracyjnymi, a zmianami w głosowaniu na populistów. Wyniki te dotyczą reform właśnie tych legalnych kanałów, na które przypada duża część imigracji do bogatych demokracji. Nie dowodzą, że każda możliwa polityka imigracyjna jest odporna na reakcję zwrotną.

A co z wpływem na instytucje demokratyczne? W książce z 2023 roku Larry Bartels również pokazuje, że regres demokracji nie jest procesem oddolnym, lecz odgórnym. W krajach, w których demokracja w ostatnich latach uległa erozji, takich jak Węgry i Polska, erozja ta była dziełem polityków, którzy nie mieli na to żadnego mandatu od wyborców, czy to w związku z imigracją, czy w jakiejkolwiek innej sprawie. Ogólnie rzecz biorąc, choć wnioskowanie o przyczynowości lub jej braku zawsze jest trudne, te niedawne badania empiryczne wskazują, że kraje, które liberalizują i konsekwentnie liberalizowały swoją politykę imigracyjną, to nie te, w których demokracja jest zagrożona.

Jakie polityki imigracyjne wywołują reakcję zwrotną wyborców? Czy niektóre polityki mogą legitymizować migrację?

Niezależnie od tego, czy skupiamy się na tym, co dzieje się z samą imigracją, czy szerzej z demokracją, trzeba jasno powiedzieć, co w imigracji wywołuje reakcję zwrotną. Co ciekawe, jak zauważa Kapelner, nie chodzi o wszelką imigrację: „[g]dy zamożni Skandynawowie migrują między Norwegią a Szwecją, nie wydaje się, by powstawało jakiekolwiek napięcie między imigracją a demokracją”. Podobnie Ryan Pevnick przyznaje, że „dowody na reakcję zwrotną nie wydają się obejmować programów, które dają pierwszeństwo wysoko wykwalifikowanym migrantom”.

To wszystko słuszne, ale moim zdaniem Kapelner, Pevnick i większość z nas prawdopodobnie ujmują sprawę na opak. Mianowicie nie doceniamy tego, że „imigracja” nie jest jedną rzeczą i że część migracji już teraz jest popularna. Twierdziłbym wręcz, że o ile antyimigracyjna reakcja zwrotna w ogóle jest możliwa, ogranicza się do wąskich kategorii imigracji niewykwalifikowanej i przymusowej, która odbywa się bez zezwolenia i jest źle zarządzana. Znamienne zresztą, że większość scenariuszy reakcji zwrotnej opisywanych przez Kapelnera dotyczy migrantów przymusowych, a o roli imigracji zarobkowej czy innych rodzajów legalnej imigracji mowa jest dopiero pod koniec artykułu.

Jednocześnie, jak wynika z coraz obszerniejszej literatury o opinii publicznej w sprawie imigracji, większość ludzi popiera imigrację wykwalifikowaną i inne rodzaje imigracji selektywnej, ponieważ uważa, że przynosi ona korzyści ich krajom. Na szczęście migracja, która nie budzi kontrowersji, to znacznie więcej niż tylko przyciąganie najlepszych i najzdolniejszych, a niektóre proimigracyjne polityki mogą nawet dodatkowo legitymizować swobodniejszą imigrację.

W mojej książce z 2025 roku, In Our Interest, pokazuję, że wyborcy na ogół popierają nawet bardzo liberalne polityki promigracyjne, gdy te wprost i w oczywisty sposób przynoszą korzyści ich krajom. Takie polityki, które nazywam „wykazalnie korzystnymi”, mogą też polegać na uzupełnianiu niedoborów siły roboczej, łączeniu rodzin, zwiększaniu przyrostu ludności, ożywianiu podupadających regionów, a nawet na poprawie bezpieczeństwa narodowego. Gdy rządy otwierają legalne ścieżki migracji dla zagranicznych pracowników i ich rodzin za pomocą polityk wykazalnie korzystnych dla ich krajów, wyborcy nie odpowiadają reakcją zwrotną.

Przeciwnie, łagodzenie ograniczeń imigracyjnych wobec pracowników wykwalifikowanych i innych przynoszących korzyści gospodarcze może legitymizować mobilność międzynarodową i zwiększać społeczne poparcie dla imigracji w ogóle. Gdy elektorat zaczyna uznawać stale wysoki napływ pracowników za uprawniony, a wyborcy zaczynają ufać rządowi w tej sprawie, pojawia się też więcej miejsca na imigrację humanitarną i inne odpowiedzialne polityki, nawet jeśli nie w pełni odpowiadają one oczekiwaniom opinii publicznej. Podsumowując, gdy demokratyczne rządy przedstawicielskie wprowadzają programowe polityki proimigracyjne zgodne z preferencjami obywateli, zapewniają sobie wystarczający mandat społeczny, by przewodzić w tej sprawie i pomagać najbardziej bezbronnym imigrantom przymusowym, gdy nadejdzie kryzys.

W późniejszej odpowiedzi Kapelner zgadza się, że rosnąca imigracja nie rodzi automatycznie zagrożenia dla demokracji. Nadal obawia się natomiast, że lęki na tle rasowym i etnicznym mogą sprawić, iż akceptacja dla mile widzianych migrantów nie obejmie innych grup. Lęki te mogą też wpływać na to, którą imigrację ludzie nazywają „źle zarządzaną”. Zgadzam się, że poparcie dla konkretnej polityki imigracyjnej nie rozstrzyga wszystkich pytań dotyczących azylu. Jednak sama możliwość takich trudnych przypadków nie uzasadnia traktowania popularnych legalnych ścieżek migracji jako zagrożenia dla demokracji.

Imigracja to sporna kwestia, w której wielu rozsądnych ludzi ma odmienne zdania. Decydenci, którzy skądinąd wierzą w zalety bardziej otwartej polityki imigracyjnej, ze zrozumiałych względów obawiają się reakcji zwrotnej swoich wyborców i dlatego postępują ostrożnie. Sprawa jest na tyle złożona, że nawet rozsądne reformy podjęte w najlepszych intencjach mogą przynieść skutek odwrotny do zamierzonego. Mało prawdopodobne jest też, by znalazło się definitywne rozwiązanie, które zadowoli wszystkie zainteresowane strony, nawet wśród tych, którzy już teraz opowiadają się za imigracją.

Partie głównego nurtu w Niemczech mogą poważnie traktować obawy związane z imigracją, a jednocześnie popierać reformy, dzięki którym więcej ludzi będzie mogło przyjeżdżać legalnie, a więcej osób przebywających w kraju nielegalnie zostanie deportowanych. Muszą odróżniać polityki, którym wyborcy się sprzeciwiają, od tych, które wyborcy przyjęliby z zadowoleniem. Być może debaty o imigracji byłyby bardziej produktywne, gdybyśmy rozmawiali o znaczeniu i skutkach konkretniejszej „reakcji zwrotnej na źle zarządzaną migrację” lub „reakcji zwrotnej na masową migrację bez zezwolenia”, a nie o „antyimigracyjnej reakcji zwrotnej” czy „antyimigranckiej reakcji zwrotnej” w ogóle.