Warum Regierungen die Einwanderung nicht beschränken müssen, um die Demokratie zu retten

Immer wieder fragen mich Leute, ob ich zum reaktionären Konservativen geworden bin. Nun, hier haben Sie, wenn Sie möchten, eine meiner liberaleren Positionen. Ursprünglich habe ich diese Forschungsnotiz 2024 für das Projekt „Ethics of Migration Policy Dilemmas“ des Europäischen Hochschulinstituts veröffentlicht, als Antwort auf einen Aufsatz von Zsolt Kapelner (der darauf später seinerseits geantwortet hat). Entschuldigen Sie bitte, dass die Sprache hier etwas akademischer ausfällt.

Die jüngsten Landtagswahlen in Deutschland bringen der Alternative für Deutschland (AfD) erneut einen ersten Platz, diesmal in Mecklenburg-Vorpommern. Die Debatte kehrt immer wieder zu einem Punkt zurück, auf den ich kürzlich hingewiesen habe: Menschen wählen einwanderungsfeindliche Parteien, weil sie Einwanderung nicht mögen. Ich halte das nach wie vor für einen guten Ausgangspunkt. Daraus folgt aber nicht, dass die etablierten Parteien Einwanderung generell ablehnen sollten oder dass es die Demokratie zwangsläufig gefährdet, mehr Menschen einwandern zu lassen.

Richtig ist allerdings, dass Politikerinnen und Politiker, die Einwanderung befürworten, Grund haben, sich über die Folgen bei Wahlen Sorgen zu machen, wenn sie mehr Menschen ins Land lassen. Sie können von freierer Einwanderung überzeugt sein und trotzdem fürchten, dass sie mit einer solchen Politik ihren einwanderungsfeindlichen Gegnern an die Macht verhelfen (was vermutlich auch ihre einwanderungsfreundlichen Wähler vermeiden wollen). Sind diese Gegner zudem bereit, die Demokratie zu untergraben, wird das Argument für Einwanderungsbeschränkungen deutlich attraktiver, selbst für Menschen, die solche Beschränkungen sonst für falsch halten. Sie sehen darin womöglich einen notwendigen Kompromiss, um die Institutionen zu bewahren, die es ihnen ermöglichen, künftig eine gerechtere Einwanderungspolitik zu verfolgen.

Die wohl beste begriffliche Fassung dieses „demokratischen Dilemmas“, die ich kenne, stammt von dem Philosophen Zsolt Kapelner. Er tritt grundsätzlich für Gerechtigkeit in der Einwanderungspolitik ein, gesteht aber zu, dass Beschränkungen in Ausnahmefällen gerechtfertigt sein könnten, wenn sie helfen, eine Gefahr für die Demokratie abzuwenden. Seine Frage lautet, was Regierungen tun sollten, wenn ihre Pflichten gegenüber Einwanderungswilligen mit ihrer Pflicht kollidieren, die Demokratie zu schützen. Ich stimme zu, dass empirische Forschung allein nicht jede solche Entscheidung klären kann.

Die Befunde können uns aber sagen, wie oft wir mit diesem Konflikt rechnen müssen. Eine kontraproduktive Gegenreaktion auf freiere Einwanderung ist zwar möglich, doch das Risiko beschränkt sich auf bestimmte Arten von Einwanderung und bestimmte Maßnahmen. Das Argument der Gegenreaktion ist daher keine gute Rechtfertigung für die meisten bestehenden Einwanderungsbeschränkungen, und es sollte nicht gegen programmatische¹ einwanderungsfreundliche Reformen ins Feld geführt werden, die den Bürgerinnen und Bürgern der Aufnahmeländer nachweislich Vorteile bringen.

Wessen Gegenreaktion worauf, wann und warum?

Manche Kommentatoren verwenden den Begriff „Gegenreaktion“ (Backlash) schlicht als anderes Wort für jede unerwartete politische Meinungsverschiedenheit. Kapelner fasst den Begriff enger. Ihm geht es um die Unterstützung antidemokratischer Politik als Reaktion auf Einwanderung, die Menschen als übermäßig oder aus anderen Gründen unerwünscht wahrnehmen. Aber „Gegenreaktion“ ist auch kein Synonym für jede ablehnende politische Reaktion mancher Menschen auf Veränderungen. Wie viele Autoren, mich eingeschlossen, betonen, ist der Begriff nur dann fruchtbar, wenn er eine besonders starke und anhaltende ablehnende Reaktion weiter Teile der Öffentlichkeit auf politische Fortschritte bezeichnet, und zwar eine Reaktion, die ebendiesen Fortschritten schaden kann. Weil die Idee der Gegenreaktion zwangsläufig Unsicherheit einschließt und ein kontrafaktisches Argument darüber voraussetzt, was ohne einen bestimmten Fortschritt aus dem Anliegen und dem damit verbundenen Verhalten geworden wäre, können vernünftige Beobachter durchaus uneins darüber sein, ob es die Gegenreaktion tatsächlich gegeben hat.

Worin bestehen die Fortschritte zugunsten der Einwanderung, gegen die sich die Gegenreaktion der Wähler richtet? Das Argument der Gegenreaktion ist interessant, weil Menschen auf ganz unterschiedliche Fortschritte ablehnend reagieren können, von der wachsenden Präsenz von Eingewanderten und zunehmender ethnischer Vielfalt über bestimmte Verhaltensweisen von Eingewanderten bis hin zu einwanderungsfreundlicher Rhetorik und Politik. Forschende haben die Gegenreaktion auf Einwanderung bisher vor allem als ablehnende Reaktion der Wähler auf die wachsende physische Präsenz von Eingewanderten verstanden oder, wie Kapelner es nennt, als „einwandererfeindliche Gegenreaktion“. Wer sich jedoch allein auf den einwanderungsbedingten demografischen Wandel konzentriert, übersieht womöglich einen wesentlichen Teil des Problems, denn die Präsenz von Eingewanderten ist für eine Gegenreaktion der Wähler weder notwendig noch hinreichend.² Starke Zuwanderung in kurzer Zeit kann zwar die Themensalienz der Einwanderung erhöhen und es wahrscheinlicher machen, dass Menschen einwanderungsfeindlich wählen, sie erklärt aber nur einen kleinen Teil der Unterschiede bei diesen beiden Größen. Außerdem helfen Befunde zur Präsenz von Eingewanderten politisch Verantwortlichen wenig, weil Migrationsströme neben der Migrationspolitik viele komplexe Ursachen haben. Analytisch ergiebiger ist es daher, darauf zu schauen, wie Wähler auf Änderungen der Einwanderungspolitik gegenüber Einwanderungswilligen reagieren (also auf die „einwanderungsfeindliche Gegenreaktion“), besonders wenn es darum geht, wie politisch Verantwortliche diese Reaktionen der Öffentlichkeit in ihre Entscheidungen einbeziehen sollten.

Fortschritte zugunsten der Einwanderung können zudem auf vielerlei Weise kontraproduktiv sein, von wachsendem Widerstand der Öffentlichkeit gegen einwanderungsfreundliche Politik und die Rechte von Eingewanderten bis hin zu mehr Stimmen für die populistische radikale Rechte und zum Demokratieabbau. Während viele empirisch arbeitende Migrationsforschende, mich eingeschlossen, in erster Linie auf die unmittelbaren Anzeichen einer einwanderungsfeindlichen Gegenreaktion geschaut haben, etwa auf veränderte Einstellungen zur Einwanderung, geht es Kapelner wie vielen anderen Generalisten hauptsächlich um die umfassendere Gefahr, die eine Gegenreaktion auf Einwanderung für die Demokratie bedeutet. Der Grundgedanke ist einfach: Offene Einwanderung mag gerecht sein, aber sie kann die demokratischen Institutionen untergraben, die die Aufnahmeländer überhaupt erst attraktiv machen.

Am plausibelsten ist eine einwanderungsfeindliche oder jede andere Gegenreaktion aber wohl dann, wenn es um unmittelbare Ursachen und Folgen auf der Verhaltensebene geht, bei denen die Kausalkette klar ist: „Wenn man diese bestimmte Maßnahme jetzt zu energisch vorantreibt, werden die Menschen sie stärker ablehnen, sodass sie eher wieder zurückgenommen wird, als wenn man langsamer vorgegangen wäre.“ Lautet das Argument dagegen, die Gegenreaktion auf Einwanderung bedrohe die Demokratie ganz allgemein, wird die Kausalkette deutlich verschlungener und damit weniger tragfähig. Schließlich lehnt nicht jeder Wähler Einwanderung ab oder misst ihr überhaupt Bedeutung bei, nicht jeder Politiker ist willens oder in der Lage, einwanderungsfeindliche Stimmungen erfolgreich für den eigenen Wahlerfolg zu nutzen, und nicht jeder Kontext ist anfällig für Demokratieabbau.

Da Politik zudem zu großen Teilen dynamisch und „thermostatisch“ ist, kann auf jede Reaktion der Einwanderungsgegner eine Gegenbewegung der Einwanderungsbefürworter folgen. Betrachtet man etwa das unmittelbarere Ergebnis, die Unterstützung für Einwanderung, so scheint es auch eine umgekehrte Gegenreaktion auf den Aufstieg populistischer Rechtsaußenparteien zu geben, wie James Dennison und ich herausgefunden haben. In diesem Sinne ließe sich sogar argumentieren, dass Kapelners Aufsatz und verwandte Arbeiten Teil dieser anhaltenden prodemokratischen und einwanderungsfreundlichen Gegenreaktion unter Intellektuellen auf Populismus und Demokratieabbau sind.

Wie groß ist die Gefahr, die eine einwanderungsfeindliche Gegenreaktion für die Demokratie bedeutet?

Man muss Kapelner zugutehalten: Er räumt ein, dass hypothetische Hochrisikoszenarien des demokratischen Dilemmas selten sind. Er weist auch darauf hin, dass einwanderungsfeindliche Parteien nicht immer antidemokratisch sind und dass weitere Einwanderungsbeschränkungen womöglich nicht ausreichen, um Gefahren für die Demokratie zu entschärfen, wenn sie auftreten. Dennoch halte ich es auch für wichtig, noch einmal zu betonen, dass Einwanderung nur eines von vielen Politikfeldern ist, zu denen Menschen eine starke Meinung haben und nach denen sie ihre Wahlentscheidung ausrichten können. Einwanderung ist kein Sonderfall im Vergleich zu anderen Themen wie Umverteilung, Handel, Kriminalität, Bildung und Außenpolitik, alles Felder, auf denen Menschen auf politische Fortschritte mit einer Gegenreaktion antworten können, die die Demokratie bedroht.

Was aber sagen die besten Belege über das Verhältnis von Einwanderung und Demokratie? In einer umfassenden Studie zu Europa untersucht Christopher Claassen, wie sich die Einstellungen der Menschen zur Demokratie über mehrere Jahrzehnte im Zusammenhang mit steigender Einwanderung verändert haben. Seine Ergebnisse zeigen, dass Einwanderung weder das Vertrauen der Menschen in demokratische Institutionen noch ihre Zufriedenheit mit ihnen oder ihre Unterstützung für sie untergräbt.

Meine eigene Studie zu Reformen (mit zugegeben eher geringer statistischer Teststärke) untersuchte die Regeln für die legale Zulassung von Arbeitskräften und Familienangehörigen in 24 europäischen Ländern. Ich verglich Änderungen der Einwanderungspolitik mit Veränderungen bei der Wahl populistischer Parteien und bei den Sorgen über Einwanderung innerhalb der einzelnen Länder. Weder bei einwanderungsfreundlichen noch bei einwanderungsfeindlichen Reformen fand ich einen Zusammenhang mit Veränderungen bei der Wahl populistischer Parteien. Die Ergebnisse beziehen sich auf Reformen dieser legalen Zuwanderungswege, über die ein großer Teil der Einwanderung in reiche Demokratien läuft. Sie belegen nicht, dass jede denkbare Einwanderungspolitik gegen eine Gegenreaktion gefeit ist.

Und wie steht es um die Auswirkungen auf die demokratischen Institutionen? In seinem Buch von 2023 zeigt Larry Bartels zudem, dass Demokratieabbau kein Prozess von unten ist, sondern einer von oben. In Ländern, in denen die Demokratie in jüngster Zeit erodiert ist, etwa in Ungarn und Polen, haben Politiker diese Erosion gezielt herbeigeführt, ohne dafür ein Mandat der Wähler zu haben, sei es in Einwanderungsfragen oder in anderen. Auch wenn es immer heikel ist, auf Kausalität oder deren Fehlen zu schließen, deuten diese neueren empirischen Studien insgesamt darauf hin, dass Länder, die ihre Einwanderungspolitik liberalisieren und beständig liberalisiert haben, nicht diejenigen sind, in denen die Demokratie bedroht ist.

Gegen welche einwanderungspolitischen Maßnahmen richtet sich die Gegenreaktion der Wähler? Können manche Maßnahmen Migration legitimieren?

Ob wir nun darauf schauen, was mit der Einwanderung geschieht oder mit der Demokratie im Allgemeinen: Es ist wichtig, klar zu benennen, wogegen sich die Gegenreaktion der Menschen beim Thema Einwanderung richtet. Interessanterweise geht es, wie Kapelner anmerkt, nicht um jede Einwanderung: „Wenn wohlhabende Skandinavier zwischen Norwegen und Schweden migrieren, scheint keine Spannung zwischen Einwanderung und Demokratie zu entstehen.“ Auch Ryan Pevnick räumt ein, dass sich „die Belege für eine Gegenreaktion offenbar nicht auf Programme erstrecken, die hochqualifizierte Migranten bevorzugen“.

Das ist alles schön und gut, aber ich würde behaupten, dass Kapelner, Pevnick und die meisten von uns die Sache wahrscheinlich verkehrt herum sehen. Wir machen uns nämlich nicht genug bewusst, dass „Einwanderung“ nicht nur eine einzige Sache ist und dass manche Migration schon jetzt populär ist. Soweit eine einwanderungsfeindliche Gegenreaktion überhaupt möglich ist, beschränkt sie sich meiner Ansicht nach auf eng umrissene Formen unerlaubter und schlecht gesteuerter geringqualifizierter und erzwungener Einwanderung. Bezeichnend ist ja, dass es in den meisten Szenarien einer Gegenreaktion, die Kapelner schildert, um unfreiwillig Migrierende geht, während die Rolle der Arbeitsmigration oder anderer Formen regulärer Einwanderung erst am Ende des Aufsatzes zur Sprache kommt.

Zugleich unterstützen die meisten Menschen laut der wachsenden Literatur zur öffentlichen Meinung über Einwanderung qualifizierte und andere selektive Zuwanderung, weil sie glauben, dass diese ihrem Land nützt. Erfreulicherweise umfasst unumstrittene Migration weit mehr als nur die Anwerbung der Besten und Klügsten, und manche einwanderungsfreundlichen Maßnahmen können eine freiere Einwanderung sogar zusätzlich legitimieren.

In meinem 2025 erschienenen Buch In Our Interest zeige ich, dass Wähler in der Regel selbst sehr liberale migrationsfreundliche Maßnahmen unterstützen, wenn diese ihrem Land ausdrücklich und auf direktem Weg nützen. Bei diesen Maßnahmen, die ich „nachweislich vorteilhaft“ nenne, kann es auch darum gehen, Arbeitskräftemangel zu beheben, Familien zusammenzuführen, das Bevölkerungswachstum zu steigern, schrumpfende Regionen wiederzubeleben oder sogar die nationale Sicherheit zu verbessern. Wenn Regierungen mit Maßnahmen, die ihrem Land nachweislich Vorteile bringen, legale Zuwanderungswege für ausländische Arbeitskräfte und ihre Familien öffnen, bleibt die Gegenreaktion der Wähler aus.

Im Gegenteil: Lockerungen der Einwanderungsbeschränkungen für qualifizierte und andere wirtschaftlich nützliche Arbeitskräfte können internationale Mobilität legitimieren und die öffentliche Unterstützung für Einwanderung insgesamt erhöhen. Wenn die Wählerschaft eine dauerhaft hohe Zuwanderung von Arbeitskräften als legitim ansieht und ihrer Regierung in dieser Frage zu vertrauen beginnt, entsteht auch mehr Spielraum für humanitäre Einwanderung und andere verantwortungsvolle Maßnahmen, selbst wenn diese der öffentlichen Meinung nicht ganz folgen. Wenn repräsentative demokratische Regierungen programmatische einwanderungsfreundliche Maßnahmen beschließen, die den Präferenzen ihrer Bürgerinnen und Bürger entsprechen, stellt das insgesamt sicher, dass sie über ein ausreichendes Mandat der Öffentlichkeit verfügen, um bei diesem Thema voranzugehen und in einer Krise den schutzbedürftigsten unfreiwillig Eingewanderten zu helfen.

In seiner späteren Antwort stimmt Kapelner zu, dass wachsende Einwanderung nicht automatisch zu einer Gefahr für die Demokratie führt. Seine verbleibende Sorge ist, dass Ängste, die sich an Hautfarbe und ethnischer Herkunft festmachen, verhindern könnten, dass sich die Akzeptanz gern gesehener Migranten auf andere Gruppen ausweitet. Diese Ängste können auch beeinflussen, welche Einwanderung Menschen als „schlecht gesteuert“ bezeichnen. Ich stimme zu, dass die Unterstützung für eine bestimmte Einwanderungspolitik nicht jede Frage zum Asyl klärt. Aber dass es diese schwierigen Fälle geben kann, rechtfertigt es nicht, populäre legale Zuwanderungswege als Gefahr für die Demokratie zu behandeln.

Einwanderung ist ein umstrittenes Thema, bei dem viele vernünftige Menschen unterschiedlicher Meinung sind. Politisch Verantwortliche, die eigentlich von den Vorzügen einer offeneren Einwanderungspolitik überzeugt sind, fürchten verständlicherweise eine Gegenreaktion ihrer Wähler und gehen deshalb behutsam vor. Weil das Thema so komplex ist, können selbst die bestgemeinten und fundierten Reformen nach hinten losgehen. Es ist auch unwahrscheinlich, dass es je eine politische Lösung geben wird, die alle Beteiligten ein für alle Mal zufriedenstellt, nicht einmal unter denen, die Einwanderung ohnehin befürworten.

Die etablierten Parteien in Deutschland können die Sorgen über Einwanderung ernst nehmen und zugleich Reformen unterstützen, durch die mehr Menschen legal einreisen können und mehr Menschen abgeschoben werden, die sich illegal im Land aufhalten. Sie müssen unterscheiden zwischen Maßnahmen, die Wähler ablehnen, und Maßnahmen, die sie begrüßen würden. Vielleicht wären Einwanderungsdebatten produktiver, wenn wir über die Relevanz und die Folgen der spezifischeren „Gegenreaktion auf schlecht gesteuerte Migration“ oder der „Gegenreaktion auf unerlaubte Migration in großem Umfang“ sprächen statt über die „einwanderungsfeindliche Gegenreaktion“ oder die „einwandererfeindliche Gegenreaktion“ im Allgemeinen.