Por que os governos não precisam restringir a imigração para salvar a democracia

Vivo recebendo perguntas de gente querendo saber se virei um conservador reacionário. Pois bem, aqui vai uma das minhas opiniões mais liberais, para quem quiser. Publiquei originalmente esta nota de pesquisa em 2024, no projeto Ethics of Migration Policy Dilemmas, do Instituto Universitário Europeu, em resposta ao artigo de Zsolt Kapelner (e ele depois respondeu à minha nota). Peço desculpas pela linguagem um pouco mais acadêmica do que de costume.

As eleições estaduais mais recentes na Alemanha estão rendendo mais um primeiro lugar à Alternativa para a Alemanha (AfD), desta vez em Mecklemburgo-Pomerânia Ocidental. O debate sempre volta a um ponto que levantei recentemente: as pessoas votam em partidos anti-imigração porque não gostam de imigração. Continuo achando que esse é um bom ponto de partida. Mas daí não se conclui que os partidos tradicionais devam se opor à imigração em geral, nem que admitir mais imigrantes necessariamente ponha a democracia em risco.

É verdade, porém, que os políticos favoráveis à imigração têm motivos para se preocupar com as consequências eleitorais de deixar mais gente entrar. Eles podem acreditar em uma imigração mais livre e, ainda assim, temer que, ao promovê-la, ajudem a levar ao poder seus adversários anti-imigração (algo que, presumivelmente, seus eleitores pró-imigração também gostariam de evitar). Se esses adversários também estiverem dispostos a minar a democracia, o argumento a favor de restringir a imigração se torna muito mais atraente, mesmo para quem, em outras circunstâncias, considera essas restrições condenáveis. Essas pessoas podem ver nisso uma concessão necessária para preservar as instituições que lhes permitem buscar, no futuro, uma política migratória mais justa.

Provavelmente a melhor conceituação desse “dilema democrático” que conheço é a do filósofo Zsolt Kapelner. Em geral, ele é favorável à justiça migratória, mas admite que restrições podem se justificar em casos excepcionais, se ajudarem a evitar uma ameaça à democracia. Sua pergunta é o que os governos devem fazer quando suas obrigações para com os potenciais imigrantes entram em conflito com a obrigação de proteger a democracia. Concordo que a pesquisa empírica, por si só, não resolve todas as escolhas desse tipo.

Mas as evidências podem nos dizer com que frequência devemos esperar esse conflito. Embora uma reação adversa contraproducente a uma imigração mais livre seja possível, o risco se limita a determinados tipos de imigração e a determinadas políticas. Assim, o argumento da reação adversa não é uma boa justificativa para a maioria das restrições à imigração hoje existentes e não deve ser usado contra reformas pró-imigração programáticas¹ que comprovadamente beneficiam os cidadãos dos países receptores.

Reação adversa de quem, a quê, quando e por quê?

Alguns comentaristas usam o termo “reação adversa” simplesmente como outro nome para qualquer discordância política inesperada. Kapelner define a reação adversa de forma mais restrita, concentrando-se no apoio à política antidemocrática em resposta a uma imigração que as pessoas percebem como excessiva ou, por algum outro motivo, indesejável. Mas “reação adversa” tampouco é sinônimo de qualquer resposta política negativa à mudança por parte de algumas pessoas. Como enfatizam muitos autores, inclusive eu, para que o conceito seja frutífero, ele deve se referir a uma resposta negativa particularmente forte e duradoura de amplas parcelas da população a avanços políticos, resposta que pode ser contraproducente para esses mesmos avanços. Uma vez que a ideia de reação adversa implica necessariamente incerteza e um argumento contrafactual sobre o que teria acontecido com a causa e com os comportamentos relacionados sem um determinado avanço, observadores razoáveis podem discordar sobre se a reação adversa de fato ocorreu.

O que conta como um avanço pró-imigração contra o qual os eleitores reagem? O argumento da reação adversa é interessante porque as pessoas podem reagir negativamente a vários avanços, desde o aumento da presença de imigrantes e da diversidade étnica até comportamentos específicos dos imigrantes, a retórica e as políticas pró-imigração. Os pesquisadores têm conceituado a reação adversa à imigração principalmente como uma resposta negativa dos eleitores à crescente presença física de imigrantes, ou “reação adversa anti-imigrante”, como diz Kapelner. No entanto, olhar apenas para a mudança demográfica provocada pela imigração pode deixar de lado uma parte significativa da questão, já que a presença de imigrantes não é necessária nem suficiente para a reação adversa dos eleitores.² Embora fluxos migratórios rápidos possam aumentar a saliência do tema da imigração e a probabilidade de voto anti-imigração, eles explicam apenas uma pequena parte da variação nesses resultados. Além disso, as evidências sobre a presença de imigrantes não ajudam muito os formuladores de políticas, pois os fluxos migratórios têm causas múltiplas e complexas, que vão além da política migratória. Por isso, concentrar-se em como os eleitores reagem a mudanças na política migratória relativas aos potenciais imigrantes (ou “reação adversa anti-imigração”) é mais frutífero do ponto de vista analítico, sobretudo quando se pensa em como os formuladores de políticas devem incorporar essas respostas do público às suas decisões.

Também são muitas as maneiras pelas quais os avanços pró-imigração podem ser contraproducentes, desde aumentar a oposição pública às políticas pró-imigração e aos direitos dos imigrantes até contribuir para o voto na direita radical populista e para o retrocesso democrático. Enquanto muitos pesquisadores empíricos da imigração, inclusive eu, têm se concentrado sobretudo nos sinais imediatos da reação adversa anti-imigração, como as mudanças nas atitudes em relação à imigração, Kapelner, como muitos outros generalistas, está preocupado principalmente com a ameaça mais ampla que a reação adversa à imigração representa para a democracia. A ideia geral é simples: a imigração aberta pode ser justa, mas pode minar as instituições democráticas que são justamente o que torna desejáveis os países que recebem imigrantes.

Mas a reação adversa anti-imigração, ou qualquer outra, é provavelmente mais plausível quando diz respeito a causas e resultados comportamentais imediatos, em que a cadeia causal é clara: “se você promover esta política específica com força demais agora, as pessoas vão se opor mais a ela, e será mais provável que ela seja revogada do que se você a tivesse promovido mais devagar”. Quando se argumenta que a reação adversa à imigração ameaça a democracia de modo mais geral, a cadeia causal fica muito mais tortuosa e, portanto, tem menos chance de se sustentar. Afinal, nem todo eleitor se opõe à imigração ou se importa com ela, nem todo político quer ou consegue usar com sucesso o sentimento anti-imigração em seu benefício eleitoral, e nem todo contexto é suscetível ao retrocesso democrático.

Além disso, como boa parte da política é dinâmica e “termostática”, para cada reação dos opositores da imigração pode haver uma contrarreação de seus defensores. Quando se trata do resultado mais imediato, que é o apoio à imigração, também parece haver, por exemplo, uma reação inversa à ascensão dos partidos populistas de extrema direita, como James Dennison e eu constatamos. Nesse sentido, pode-se até argumentar que o artigo de Kapelner e trabalhos relacionados fazem parte dessa reação adversa pró-democracia e pró-imigração ao populismo e ao retrocesso democrático, em curso entre os intelectuais.

Até que ponto a reação adversa anti-imigração ameaça a democracia?

Justiça seja feita, Kapelner reconhece que os cenários hipotéticos de alto risco do dilema democrático são raros. Ele também observa que os partidos anti-imigração nem sempre são antidemocráticos e que novas restrições à imigração podem não bastar para desarmar as ameaças à democracia quando elas surgem. Ainda assim, acredito que também é importante reiterar que a imigração é apenas uma das muitas áreas de política pública sobre as quais as pessoas podem ter opiniões fortes e com base nas quais podem votar. A imigração não é um caso à parte em relação a outros temas, como redistribuição, comércio, criminalidade, educação e política externa, todas elas áreas em que as pessoas podem reagir contra avanços nas políticas de uma forma que ameace a democracia.

De todo modo, o que dizem as melhores evidências sobre a relação entre imigração e democracia? Em um abrangente estudo sobre a Europa, Christopher Claassen examina como as atitudes das pessoas em relação à democracia mudaram ao longo de várias décadas em função dos aumentos da imigração. Seus resultados mostram que a imigração não abala a confiança das pessoas nas instituições democráticas, sua satisfação com elas nem seu apoio a elas.

Meu próprio estudo sobre reformas (cujo poder estatístico, admito, é um tanto limitado) examinou as políticas de admissão legal de trabalhadores e de familiares em 24 países europeus. Comparei, dentro de cada país, as mudanças na política migratória com as mudanças no voto populista e na preocupação com a imigração. Não encontrei nenhuma relação entre reformas pró-imigração ou anti-imigração e mudanças no voto populista. Os resultados dizem respeito a reformas desses canais legais, que respondem por grande parte da imigração para as democracias ricas. Eles não demonstram que toda política migratória possível esteja imune à reação adversa.

E o impacto sobre as instituições democráticas? Em seu livro de 2023, Larry Bartels também mostra que o retrocesso democrático não é um processo de baixo para cima, e sim de cima para baixo. Nos países onde a democracia sofreu erosão recentemente, como a Hungria e a Polônia, essa erosão foi arquitetada por políticos sem nenhum mandato dos eleitores, relacionado ou não a questões de imigração. De modo geral, embora inferir causalidade, ou sua ausência, seja sempre complicado, esses estudos empíricos recentes indicam que os países que liberalizam, e vêm liberalizando de forma consistente, suas políticas migratórias não são os que enfrentam ameaças à democracia.

Contra quais políticas migratórias os eleitores reagem? Algumas políticas podem legitimar a migração?

Quer nos concentremos no que acontece com a imigração, quer com a democracia de modo mais geral, é importante deixar claro contra o que as pessoas reagem quando o assunto é imigração. Curiosamente, como observa Kapelner, não se trata de toda a imigração: “[q]uando escandinavos ricos migram entre a Noruega e a Suécia, não parece surgir nenhuma tensão entre imigração e democracia”. Da mesma forma, Ryan Pevnick reconhece que “as evidências de reação adversa não parecem se estender a programas que priorizam migrantes altamente qualificados”.

Até aí, tudo bem, mas eu diria que Kapelner, Pevnick e a maioria de nós provavelmente vemos a questão ao contrário. Ou seja, não damos a devida atenção ao fato de que a “imigração” não é uma coisa só e de que parte da migração já é popular. Na verdade, na medida em que uma reação adversa anti-imigração é possível, eu diria que ela se limita a tipos bem específicos de imigração forçada e de baixa qualificação, não autorizada e mal administrada. De fato, chama a atenção que a maioria dos cenários de reação adversa descritos por Kapelner envolva migrantes involuntários, enquanto o papel da imigração laboral ou de outros tipos de imigração regular só é discutido no fim do artigo.

Ao mesmo tempo, segundo a literatura cada vez mais ampla sobre a opinião pública a respeito da imigração, a maioria das pessoas apoia a imigração qualificada e outras formas de imigração seletiva porque acredita que ela beneficia seu país. Felizmente, a migração que não gera controvérsia vai muito além de atrair os melhores e mais brilhantes, e algumas políticas pró-imigração podem até reforçar a legitimidade de uma imigração mais livre.

No meu livro de 2025, In Our Interest, mostro que os eleitores em geral apoiam até políticas pró-migração muito liberais quando elas beneficiam seus países de forma explícita e direta. Essas políticas, que chamo de “comprovadamente benéficas”, também podem servir para suprir a escassez de mão de obra, reunir famílias, impulsionar o crescimento populacional, revitalizar regiões em declínio ou até melhorar a segurança nacional. Quando os governos abrem vias legais para trabalhadores estrangeiros e suas famílias por meio de políticas que comprovadamente beneficiam seus países, os eleitores não reagem contra elas.

Pelo contrário, flexibilizar as restrições à imigração de trabalhadores qualificados e de outros que trazem benefícios econômicos pode legitimar a mobilidade internacional e aumentar o apoio público à imigração em geral. Quando fluxos consistentemente altos de trabalhadores imigrantes passam a ser vistos como legítimos pelo eleitorado e os eleitores começam a confiar no governo nessa questão, também há mais espaço para a imigração humanitária e para outras políticas responsáveis, mesmo quando elas não refletem exatamente a opinião pública. No geral, quando governos democráticos representativos adotam políticas pró-imigração programáticas alinhadas às preferências de seus cidadãos, isso garante que tenham mandato popular suficiente para liderar nessa questão e ajudar os imigrantes involuntários mais vulneráveis quando uma crise estourar.

Em sua resposta posterior, Kapelner concorda que o aumento da imigração não produz automaticamente uma ameaça à democracia. A preocupação que lhe resta é que ansiedades raciais e étnicas possam impedir que a aceitação dos migrantes mais bem-vistos se estenda a outros grupos. Essas ansiedades também podem influenciar que tipo de imigração as pessoas chamam de “mal administrada”. Concordo que o apoio a uma determinada política migratória não resolve todas as questões sobre o asilo. Mas a possibilidade desses casos difíceis não justifica tratar vias legais populares como uma ameaça à democracia.

A imigração é um tema polêmico, sobre o qual muitas pessoas razoáveis discordam. É compreensível que os formuladores de políticas que, em princípio, acreditam nos méritos de políticas migratórias mais abertas temam uma reação adversa de seus eleitores e, por isso, avancem com cautela. Dada a complexidade do tema, mesmo as reformas mais bem-intencionadas e sólidas podem sair pela culatra. Também é improvável que exista uma solução definitiva de política pública que satisfaça todas as partes interessadas, mesmo entre quem já é pró-imigração.

Os partidos tradicionais da Alemanha podem levar a sério as preocupações com a imigração e, ao mesmo tempo, apoiar reformas que deixem mais gente entrar legalmente e deportem mais gente que está no país ilegalmente. Eles precisam distinguir as políticas a que os eleitores se opõem daquelas que os eleitores receberiam bem. Talvez os debates sobre imigração fossem mais produtivos se falássemos da relevância e das consequências de algo mais específico, a “reação adversa à migração mal administrada” ou a “reação adversa à migração não autorizada em grande escala”, e não da “reação adversa anti-imigração” ou da “reação adversa anti-imigrante” em geral.