7월에 썼듯이, 주류 정부가 이민 문제에서 잔인하면서도 무능해 보일 때, 단지 잔인하기만 하겠다고 약속하는 정당은 영원히 20퍼센트에 머물지 않는다. 일요일 독일 AfD는 작센안할트주에서 거의 44퍼센트를 얻었다. 5년 전에는 21퍼센트였다. 독일 기성 정치권이 참고할 만한 곳으로 아직 아무도 언급하지 않은 나라가 있다. 바로 호주다. 호주는 수십 년 동안 세계에서 가장 관대하면서도 가장 인기 있는 합법 이민 프로그램을, 유권자가 직접 확인할 수 있는 통제와 결합해 운영해 왔다. 그러나 팬데믹 이후의 실족은 입국자 수를 아무리 세어 보는 것보다 독일의 곤경을 더 잘 설명해 준다.
많은 독자가 알듯이, 더 나은 이민에 대한 내 생각을 캐나다만큼 형성한 나라는 없다. 그래서 계속 캐나다로 돌아가곤 한다. 그런데 캐나다에 대해 쓸 때마다 거의 매번 받는 질문이 있다. “그럼 호주는요?” 여러 해 동안 내 솔직한 답은 “말할 만큼 알지 못한다”였다. 그래서 Eureka Street의 좋은 분들이 내 연구가 호주 독자에게 무엇을 의미하는지 써 달라고 요청했을 때, 이를 계기로 세계에서 가장 성공한 또 하나의 이민 국가를 마침내 공부하기로 했다.
호주인 세 명 중 거의 한 명은 해외 출생이다. 1890년대 이후 최고 비율이며, 미국의 약 두 배다. 이제는 이것이 너무 많다고 여기는 사람들도 있지만, 수십 년 동안 그 거대한 규모는 유난히 우호적인 여론과 공존했다. 호주는 “대규모 이민은 조만간 반란을 부른다”는 주장에 대한 보기 드문 살아 있는 반증이었다. 그러나 지난 몇 년은 그 명성을 혹독한 시험대에 올렸다.
팬데믹 이후 국경이 다시 열리자 순이동은 사상 최고로 급증해 한 해에 한때 50만 명 이상, 즉 인구의 2퍼센트에 해당하는 인원이 유입됐다. 정부는 그 뒤로 계속 줄여 왔고, 유입은 거의 절반으로 감소했다. 그 사이 대중의 우려는 반대 방향으로 움직였다. 2025년 스캔런 조사에서는 호주인의 절반을 조금 넘는 이들이 이민 유입이 너무 많다고 답해 역대 최고치를 기록했다. 이민 축소를 내건 우파 포퓰리즘 정당인 폴린 핸슨의 원 네이션은 2025년 선거에서 상원 의석을 두 배로 늘렸다. 2026년 3월 조사에서는 이민을 줄일 정당으로 원 네이션을 가장 신뢰한다는 유권자가 다른 어느 정당보다 많았다.
그러나 같은 조사를 자세히 보면 이것이 단순한 반이민 선회가 아님을 알 수 있다. 같은 스캔런 조사에서 호주인의 약 80퍼센트는 여전히 다문화주의가 좋은 것이며 이민자가 경제에 도움이 된다는 데 모두 동의했다. 그렇다면 무슨 일이 벌어지고 있는 걸까?
호주는 내가 이미 두 번 지켜본 불운한 사건의 연쇄를 겪고 있다. 나는 여러 해 동안 캐나다에 대해 써 왔는데, 그곳에서는 거의 똑같은 과정이 2년 앞서 펼쳐졌다. 영국에 대해서도 써 왔는데, 그곳에서는 그 변형이 브렉시트를, 그리고 리폼 UK를 낳는 데 일조했다. 내가 보기에 오랜 친이민 합의는 유권자들이 갑자기 이민 목표치의 산수를 깨우쳐서, 혹은 우파 포퓰리스트에게 세뇌당해서 무너지는 것이 아니다. 시스템이 객관적으로 “누군가 자국의 이익을 위해 설계한 것”처럼 보이기를 그칠 때 무너진다.
실제로 호주의 오랜 이민 지지는 눈에 보이는 거래 위에 서 있었다. 시민들은 누가 왜 선발되는지 볼 수 있었고, 그 선발을 자기 정부가 하고 있다는 것을 볼 수 있었다. 내 책에서 나는 이를 명백히 유익한 이민이라고 부른다. 전문가의 복잡한 설명이나 정당화 없이도 보통 유권자가 스스로 확인할 수 있는 방식으로, 국익에 명시적이고 직접적으로 기여하는 정책의 묶음이다. 제대로 관리되지 않은 팬데믹 이후의 급증은 그 거래의 후반부를 깨뜨렸다. 이후의 반발은 특정한 입국자 수보다는, 눈에 보이는 통제의 상실과 신규 입국자들이 거쳐 온 비선별적 경로와 훨씬 더 관련이 있다고 나는 본다.
이민에 대한 우려는 결코 숫자나 선전만의 문제가 아니다
정치학자들은 이민을 비롯한 현출성 높은 쟁점에 대한 여론을 점점 더 자동조절적인 것으로 설명한다. 가정용 온도조절기처럼, 대중은 자신이 중시하는 정책이 안락 구간을 넘어서면 “너무 많다”고, 못 미치면 “더 달라”고 신호를 보낸다는 것이다. 나는 이 비유가 유용하다고 보지만, 두 가지 복잡한 사정을 가린다. 그리고 둘 다 지금 호주에서 드러나고 있다.
첫째, 온도조절기는 시차를 두고 반응한다. 온도가 이미 내려가기 시작한 지 한참 지나서일 때가 많다. 실제 입국자가 줄기 시작한 지 몇 년이 지나도 우려가 계속 커질 수 있는 이유다. 애초에 사람들은 이민 통계를 실시간으로 추적할 방법이 없고, 신규 입국자의 흐름뿐 아니라 이미 들어와 있는 이민자의 총량, 즉 주변에서 실제로 보이는 사람들에 반응한다. 그리고 그 총량은 흐름과 달리 줄지 않는다. 둘째, 온도조절기는 헤드라인 숫자를 넘어서는 이민 문제, 이를테면 관리 실패와 남용의 개별 사건에도 반응한다. 그런 사건은 언론에 의해 과장될 수도 있고 아닐 수도 있지만, 거의 언제나 “아무도 책임지지 않는다”는 감각을 새기고 혼란의 신호를 보내며 눈에 보이는 기능 부전을 각인시킨다.
이 역학을 가장 분명히 보여 주는 것은 숫자와 통제감이 서로 반대 방향을 가리키는 사례다. 2001년 호주의 탐파호 사건은 바다에서 구조된 수백 명에 관한 일이었지만 그해 연방 선거의 중심 쟁점이 됐다. 반면 이스라엘은 소련 붕괴 이후 100만 명 이상을 받아들였지만 상대적으로 큰 소동은 없었다. 두 사례는 여러 면에서 다르지만, 통제되지 않은 것처럼 보이는 작은 유입은 정치에 불을 붙일 수 있고, 질서 있어 보이는 거대한 유입은 종종 조용히 지나간다는 점을 보여 준다. 반발이 올지 알고 싶다면, 입국자를 세는 것보다 유권자들이 정부가 그 입국자들을 의도적으로 선택했다고 믿는지를 묻는 편이 더 유용한 듯하다.
그렇다고 반이민 반발이 단지 우파 언론이 만들어 낸 것이라는 뜻은 아니다. 당파적 인사들은 물론 모든 이민 사건을 질서 아니면 혼란으로 프레이밍하려 들지만, 자리를 잡는 프레임은 대개 그 뒤에 최소한 한 조각의 진실이 있는 쪽이다. 예컨대 몇 년 전 뉴욕시의 비교적 소규모였던 이민자 위기는 우파 보도의 단골 소재였고, 아마도 세계에서 가장 친이민적인 도시 중 하나에서 상당한 반발을 불러왔다. 그러나 그것은 정부의 기능 부전에 관해 한 조각의 진실 이상을 담은 진짜 위기이기도 했다.
2023년 중반까지 뉴욕시는 새로 도착한 약 4만 명의 비호 신청자를 수용하고 있었다. 텍사스 주지사 그레그 애벗은 정치적 이유로 거의 8,000명의 이민자를 버스에 태워 뉴욕으로 보냈다. 연방 이민 제도가 기능 부전임을 보여 주려는 더 큰 공화당의 캠페인의 일환이었다. 그리고 그 술책은 통했다. 보여 줄 기능 부전이 충분했기 때문이다. 많은 비호 신청자는 합법적으로 일할 수 없었지만, 뉴욕은 워싱턴의 도움을 거의 받지 못한 채 그들을 수용할 책임을 졌다. 맨해튼 연구소는 이 비용이 시에 연간 15억 달러 이상이라고 추산했다. 결국 비교적 세계시민적인 납세자들조차, 자신들이 초대하지 않았고 스스로 생계를 꾸릴 수 없는 수만 명을 계속 수용하는 것이 지속 가능하지 않을지 모른다고 느낀 것은 당연했다.
왜 모두가 호주의 이민 제도를 베끼려 했을까?
호주가 이민에서 실제로 무엇을 했고 무엇이 그토록 예외적이었는지 살펴보자. 유명한 점수제 이민 시스템을 처음 고안한 것은 캐나다로, 1967년의 일이다. 이민 희망자를 인종이나 출신국 같은 귀속적 속성이 아니라 학력, 기술, 언어 능력 같은 성취 가능한 특성으로 채점했다. 호주는 이 아이디어를 채택하되 한 걸음 더 나아가 상한이 있는 영주 프로그램을 구축했다. 올해 18만 5,000명으로 정해진 이 프로그램은 점수 선발을 고용주 후원, 주 정부 추천, 가족 경로와 결합하면서 자리의 약 70퍼센트를 숙련 이민에 배정한다. 대표 경로인 독립기술 비자는 고용주 후원을 전혀 요구하지 않는다. 2012년부터 희망자는 SkillSelect라는 시스템에 관심 표명을 등록하고, 정부가 가장 우수한 후보자를 신청하도록 초청한다. 이 혁신은 꽤 괜찮았던 모양이어서, 캐나다가 2015년 익스프레스 엔트리 제도를 위해 다시 빌려 갔다.
한편 영국은 지난 20년 동안 그 밑에 있는 실질을 손보는 힘든 작업 없이 호주라는 브랜드만 베끼려 했다. 고든 브라운부터 나이절 패라지, 보리스 존슨에 이르는 정치인들이 “호주식 점수제”를 거듭 약속했고, 매들린 섬션과 피터 월시가 보여 주었듯이 영국 정부는 2002년부터 점수 심사를 도입하고 고쳐 왔다. 두 사람의 주장에 따르면 그 매력은 아마도 늘 실용적이기보다 상징적이었다. “호주식”은 통제를 뜻하는 정치적 약칭으로 기능했고, 포커스 그룹 참가자들은 이 표현을 해군이 총구를 겨눠 되돌려 보내는 배와 연결 지었다. 점수 심사의 작동 방식과는 아무 관계가 없는 연상이다. 브렉시트 이후 2021년판에 이르러 점수는 “순전히 겉치레”가 되어, 고용주 후원에 기반한 전통적 취업허가 제도에 억지로 덧씌워졌다는 것이 섬션과 월시의 결론이다. 호주가 숙련 이민자를 뽑는 방식과는 정반대다. 간판만 바꾼 제도는 그 뒤 영국 역사상 최대의 이민 물결을 관장했고, 정점은 한 해 94만 4,000명으로 브렉시트 이전의 약 세 배였다. 당연히 유권자들은 간판과 실제의 간극을 알아차렸고, 그 뒤로 리폼 UK가 수확을 거두고 있다.
한편 이 거래의 더 어려운 절반은 언제나 국경 통제와 이민법 집행이었다. 주권국경작전 아래의 선박 회항과 역외 심사도 여기 포함된다. 칼도 센터의 연구자들은 역외 심사를 「잔인하고, 비용이 많이 들며, 효과가 없다」고 명시적으로 규정하면서, 이 정책 패키지가 거둔 억제 효과는 수용소가 아니라 회항 덕분이라고 봤다. 그러나 이 강경하고 불편한 정책 결정의 정치적 기록은 무시하기 어렵다. 양대 정당의 정부 모두 무허가 입국을 눈에 띄게 막는 것이 세계에서 가장 관대한 합법 이민을 유지하는 대가라고 결론 내렸고, 20년 동안 여론조사는 대체로 그들이 옳았음을 보여 줬다.
여기에는 정부들이 되풀이해 다시 배우는 더 일반적인 교훈이 있다. 자유민주주의에서도 일부 이민자는 막고 추방해야 한다는 것이다. 국가가 그것을 못 한다는 사실이 눈에 보이면 정치는 더 추해질 뿐이다. 독일은 2025년 말 기준 약 23만 2,000명이 법적으로 출국 의무를 지고 있었지만 한 해 동안 실제 추방된 이들은 2만 3,000명에 못 미쳤다. 바로 이 간극을 자양분으로 삼는 극우 AfD는 이제 여론조사에서 집권 중도우파를 앞선다.
캐나다는, 참고로, 큰 규모의 합법 이민을 신뢰할 만한 법 집행과 짝지어 호주 공식을 더 조용한 기제로 오래 운영해 왔다. 예컨대 2025년 한 해에만 국경관리청은 2만 3,000건 이상의 추방을 집행했지만 정치적 소동은 거의 없었다. 반면 미국 독자들은 정반대의 과정을 지켜봤다. 눈에 띄게 통제를 잃은 여러 해가 단속 캠페인에 대한 위임을 만들어 냈고, 그것은 이후 선을 훌쩍 넘어 지난 1월 미니애폴리스에서 ICE 작전에 항의하던 미국 시민 두 명을 연방 요원이 총격 살해하는 지경에 이르렀다. 정부가 질서 있는 추방을 멈추면, 결국 찾아오는 자동조절적 교정은 누구의 의도보다 가혹해지기 마련이다.
영어권 어느 정부도 잘 대처하지 못한 팬데믹 충격
세계 거의 모든 정부처럼 호주도 2020년 3월 국경을 닫았다. 그러나 더 강하게 닫았고, 2020-21년에는 1946년 이후 처음으로 연간 순이동이 마이너스를 기록했다. 이 급진적인 봉쇄는 여론에 놀라운 효과를 냈다. 국경 재개 몇 달 뒤 실시된 2022년 스캔런 조사에서 이민 유입이 너무 많다고 답한 호주인은 24퍼센트에 불과해 역대 최저였다. 캐나다, 영국, 미국도 거의 같은 시기에 숫자와 반대 여론 모두에서 자체 최저치를 기록했다. 그러나 나중에 이민이 재개됐을 때, 기록적인 급증은 아직 데이터에도, 누구의 동네에도 나타나지 않았다. 그래서 시차를 두고 반응하는 온도조절기는 어디서나 더 많은 이민을 요구했다.
잘 알려졌듯 호주는 세계 대부분보다 늦게 재개를 시작했다. 2021년 11월부터 단계적으로 제한을 풀어 2022년 2월에는 대부분의 여행객이 돌아올 수 있었고, 그들이 들어간 곳은 인력난에 시달리는 경제였다. 돌이켜 보면 이 반등은 상상을 초월했다. 2022-23년 순입국은 사상 최고인 53만 8,000명으로 팬데믹 이전 속도의 두 배가 넘었다. 같은 시기 캐나다는 2023년 사상 최대인 127만 명이 늘어 1957년 이후 가장 빠른 증가율을 기록했고, 영국은 같은 해 94만 4,000명으로 정점을 찍었다. 미국은 뉴욕타임스의 데이비드 레온하트가 미국 역사상 최대의 이민 급증이라 부른 시기를 지나고 있었다. 순이동은 연평균 약 240만 명이었고, 외국 출생 인구 비율은 1890년의 종전 기록을 넘어섰다.
전 세계 정책 결정자들을 공정하게 평가하자면, 고용주들의 절박한 수요, 무너져 가는 대학 재정, 막대한 비자 적체 속에서 멈춰 선 이민 제도를 재가동하는 것은 정말로 어려웠다. 돌이켜 보면 영어권 정부 중 제대로 해낸 곳은 사실상 없다. 그렇다, 이 급증은 불가피한 것이 아니라 분명한 정책 선택이었다. 그러나 그 선택이 모두 재계의 압력을 받는 정부가, 유난히 우호적인 여론이 개의치 않을 것이라 베팅하면서 내린 것이라는 점도 사실이다. 물론 그들의 실수는 그 우호적 태도가 진심이긴 해도 후행적인, 사실상 자동조절적인 지표라는 점을 깨닫지 못한 데 있었다.
숫자가 오르자 여론은 1년 안에 다시 부정적인 방향으로 움직이기 시작했다. 각국은 저마다의 시계에 따라 움직였다. 미국조차 그 나름의 격렬한 방식으로 같은 논리를 따랐다. 갤럽에 이민을 줄이고 싶다고 답한 미국 유권자의 비율은 2020년 6월 28퍼센트에서 2024년 55퍼센트로 올랐다. 이후 2025년에는 30퍼센트로, 올해 초에는 29퍼센트로 떨어졌다. 국경 월경이 급감하고 트럼프 행정부의 단속이, 그 방식을 어떻게 평가하든, 국경이 통제되고 있다는 감각을 분명하게 만든 결과다.
호주의 계획은 정확히 어디서 무너졌나
이민의 성공을 바라는 사람에게는 호주의 반발을 극우의 반이민 선전에 대한 과잉 반응으로 설명하는 편이 편할 것이다. 그러나 증가가 어디서 왔는지 보면 그 설명은 잘 버티지 못한다고 생각한다. 찬사를 받는 호주의 점수 심사 프로그램은 내내 상한이 유지됐다. 급증은 상한이 없는 임시 이민, 특히 유학생을 통해 왔고, 정부 자체 검토는 이후 이 경로들의 심각한 문제를 기록했다.
오해는 말길 바란다. 잘 관리된 유학생과 임시 이민 경로에는 얼마든지 여지가 있다. 오히려 임시 경로는 영주 경로에 비해 이류이거나 착취적이라며 이민 옹호자들에게조차 부당하게 폄하되는 경우가 많다. 그러나 호주 정부 자체의 파킨슨 검토가 2023년에 “영구히 임시적인” 하층 계급이 커지고 있다고 경고한 것도 사실이다. 이는 선발에 기초한 그들의 제도가 여러 해 약속해 온 것과 정반대다. 같은 해 발표된 또 다른 닉슨 검토는 학생 비자 경로의 조직적 악용을 밝혀냈다. 이른바 “유령 대학”에서 실체 없는 교육 기관과 비양심적 중개인들이 교육이 아니라 비자 접근권을 팔고 있었다.
그러나 개별 스캔들 아래에는 명백한 설계 결함이 있다. 호주는 유명한 선별적 제도 위에 교육 기관의 수입에 좌우되는 상한 없는 흐름을 볼트로 붙여 놓았고, 사실상 이민 결정을 등록 인원당 돈을 받는 기관에 외주화했다. 국제 교육은 연간 500억 달러가 넘는 수출 산업이 됐고, 상가 건물의 학원부터 사암으로 지은 명문 대학까지 모든 기관이 이민자 수를 최대화하는 데 직접적인 금전적 이해관계를 가졌다. 학생들은 살 곳도 필요하다. 그러니 주택난 속에서는 세입자가 한 명 늘 때마다 보통 유권자의 눈에 띈다. 더 신중한 연구가 결국 이민자에게 반드시 책임이 있는 것은 아니라고 결론 내리더라도 마찬가지다.
결국 호주의 경험은 영어권 전반에 공통된 패턴에 너무나 잘 들어맞는다. 캐나다 역시 사립 대학들이 부풀어 오르도록 방치했고, 결국 이민장관 자신이 그것들을 「학위판 강아지 공장」이라 부르며 긴급 상한을 부과했다. 영국의 실패는 더 미묘한 형태를 띠었다. 공식 검토는 광범위한 남용을 찾지 못했지만, 대학들은 연구와 자국민 교육을 보조하기 위해 유학생 등록금에 재정적으로 의존하게 됐다. 그래서 그 등록 인원은 (동반 가족의 급증까지 더해) 유권자의 동의도 별로 없이 폭발적으로 늘었다.
각국에서 문지기 역할은 국가에서 수익 동기를 가진 기관으로 흘러갔고, 각국에서 대중은 결국 그 결과를 “선택된 이민”으로 여기기를 거부했다. 캔버라의 명예를 위해 말하자면, 정부는 그 뒤 이 진단을 대체로 받아들였다. 2023년 12월의 이민 전략은 더 엄격한 진정성 있는 학생 심사를 도입했고, 최악의 기관을 겨냥한 건전성 입법은 2025년 말 마침내 통과됐다. 그 결과 최근 유학생 등록 수는 경직된 상한이 아니라 비자 처리 우선순위로 조정되고 규모를 사전에 공개적으로 정하는 국가 계획 수준 아래에서 관리되고 있다.
이민에 대한 지지를 어떻게 유지할 것인가
캐나다와 영국의 경고성 경험은 이제 호주에 “하지 말아야 할 것”에 관한 적어도 두 가지 별개의 교훈을 준다. 캐나다의 교훈은 실수와 과잉을 정직하게 인정하되, 인구가 줄어들기 시작할 정도로 세게 브레이크를 밟지는 말라는 것이다. 물론 그렇게 세게 밟으면 단기적인 정치적 안도감을 살 수 있는 것도 사실이다.
그러나 그것은 제도의 장기적 성장을 대가로 치를 수도 있다. 영국의 교훈, 즉 호주식 제도를 약속하면서 전혀 다른 것을 운영하고 여론의 자동조절적 성격을 무시하는 것은 리폼식 정당으로 가는, 알려진 것 중 가장 빠른 길이다. 두 나라 모두 사실상 여러 해 동안 호주의 성공을 수입하려 애썼음을 생각하면, 어느 쪽이든 호주가 수입하기에는 이상한 물건이다.
미국의 교훈도 있다. 그것은 간단히 말해 이민에 정당한 우려를 가진 더 보수적인 호주인들은 반이민 포퓰리스트를 선출하려는 유혹을 견뎌야 한다는 것이다. 현재의 엘리트가 아무리 형편없어 보이고 포퓰리스트가 아무리 많은 것을 약속하더라도, 결과는 거의 언제나 더 나쁘다. 이민 문제에 한정하면 트럼프 행정부는, 공을 인정하자면, 불법 월경을 대체로 막았다. 그러나 합법 이민을 불법 이민보다 더 많이 줄였고, 숙련 이민을 비롯한 인기 있는 경로를 가장 세게 타격했다. 그러면서도 이미 국내에 있는 수백만 명의 미등록 이민자에 대해서는 건설적인 해법을 전혀 내놓지 않았다.
영주 프로그램은 위기 내내 상한이 유지됐고 거의 논란이 되지 않았다. 조사는 여전히 호주인들이 숙련 이민을 지지하며, 대다수는 유학생 수를 줄이는 것조차 원하지 않는다고 보여 준다. 반발의 대상은 계획되지도, 상한이 정해지지도, 선별되지도 않은 흐름이었다.
여기에는 힘든 정책 설계 작업이 많이 남아 있다. 그러나 영주 프로그램의 설계 논리를 유학생과 임시 이민으로 확장해 그 규모를 사전에 공개적으로 정하는 것은, 이민 옹호자와 제한론자 모두가 동의할 수 있는 일이다. 이것이 곧 실현되리라 기대하며 숨죽이고 있지는 않다. 그러나 올바른 숫자를 두고 격렬히 다투는 호주인들이 여전히 지구상에서 가장 개방적이면서도 가장 선별적인 제도 중 하나의 안에서 다투고 있다는 점은 기억할 만하다.
호주 여론은 급증에 뒤늦게 반응했듯이 회복에도 뒤늦게 반응할 것이다. 좋은 소식은 호주가 미국이나 독일 같은 다른 대다수 이민 수용국보다 유리한 위치에서 이 싸움에 나선다는 것이다. 캐나다와 마찬가지로 호주는 이미 한 번 설계를 통해 이민을 인기 있게 만든 적이 있기 때문이다. 나쁜 소식은 그 인기를 유지하기가 쉽지 않다는 것이다. 온갖 이익집단의 압력에도 불구하고 임시 경로를 영주 경로가 늘 운영돼 온 방식으로 운영해야 한다는 뜻이기 때문이다.
그러나 이민에 대한 지지를 유지한다는 목표는 그럴 만한 가치가 충분하다. 정부가 할 일은, 좌파든 우파든 제도를 들여다보는 누구나 이민이 국익을 위해 작동하고 있음을 다시 볼 수 있게 하는 것뿐이다.
이 글의 다른 판본은 8월 14일 Eureka Street에 처음 실렸다.